Uzasadnienie
Zaskarżona decyzja (...) Ministra Skarbu została wydana w oparciu o przepis art. 2 pkt 5 lit "b" ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o urzędzie Ministra Skarbu /Dz.U. nr 106 poz. 493 ze zm./ oraz art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ i rozstrzyga o przekazaniu nieruchomości pozostałych po Zakładach Przemysłu (...) "W." Staroście W. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.
Pierwszy z powołanych przepisów określa zakres działania Ministra Skarbu Państwa w sferze wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa w stosunku do mienia pozostałego po likwidacji państwowej jednostki organizacyjnej lub przypadającemu Skarbowi Państwa w wyniku likwidacji spółki z jego udziałem, zaś drugi /art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r./ uprawnienia te konkretyzuje. W myśl art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. prawa do nieruchomości, które pozostały po zlikwidowanej lub sprywatyzowanej państwowej osobie prawnej przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa odpowiednio z dniem likwidacji lub z dniem zakończenia prywatyzacji. Wspomniany ust. 2 upoważnia Ministra Skarbu do rozstrzygania o sposobie zagospodarowania tych nieruchomości.
W skardze na powyższą decyzję Starosta Powiatu W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego przepisu wynika, iż ustawodawca ściśle określił sposób postępowania z przejmowanymi na rzecz Skarbu Państwa nieruchomościami. Minister Skarbu lub organ założycielski winien w pierwszym rzędzie podjąć działania zmierzające do ich zagospodarowania. Przez zagospodarowanie należy rozumieć wyłącznie zadysponowanie według zasad wynikających z działu II rozdział I powołanej ustawy, a w szczególności określonych w art.
- Nie jest zagospodarowaniem wyłącznie przekazanie do zasobu Skarbu Państwa. Może ono nastąpić dopiero wówczas - jak wynika z art. 57 ust. 3 ustawy - jeżeli pomimo przedsięwziętych starań nie dojdzie do ich zagospodarowania. Zachowanie takiego trybu postępowania ma zasadnicze znaczenie dla zachowania prawidłowych zasad gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, które jak w tym wypadku - dla utrzymania substancji wymaga znacznych nakładów finansowych.
Rozporządzenie nieruchomościami przez Ministra Skarbu pozwala na zminimalizowanie tych kosztów natomiast, przekazanie bezpośrednio do zasobu, bez zapewnienia odpowiednich środków, prowadzi do dalszej dekapitalizacji budynków i innych części składowych gruntu. Dodatkową okolicznością jest to, iż przekazaniu podlegały budynki mieszkalne, wymagające remontu, a okres bezczynności doprowadził do dalszej dekapitalizacji, zaś Starosta nie posiada na ten cel żadnych środków. Zaskarżony akt ma charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kpa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia decyzji lecz na podstawie art. 1 par. 1, art. 3 par. 3 i art. 104, art. 107 Kpa można określić ją jako zewnętrzny /to jest skierowany "na zewnątrz" organu wydającego/ akt administracyjny, wydany przez organ administracji państwowej lub samorządowy oparty na obowiązujących przepisach prawa, skierowany do imiennie oznaczonego adresata, który ustala, tworzy lub znosi prawa lub obowiązki tego adresata. Warunkom tym odpowiada decyzja (...), a zatem po złożeniu wniosku z 15.03.1999 r. na podstawie art. 127 par. 3 Kpa sprawa winna być ponownie rozpatrzona. Minister błędnie przyjął, iż decyzja nie jest wydana na podstawie przepisów Kpa; wniosek z 15.03.1999 r. pozostawił bez rozpatrzenia, naruszając przepis art. 127 par. 3 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W pierwszym rzędzie organ wyraża twierdzenie o niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie. Decyzja (...) nie należy do aktów, które mogą być w myśl art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarżone do sądu administracyjnego. Nie ma również zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidziała żadnego środka odwoławczego przeciwko aktowi Ministra Skarbu Państwa. Błędne jest stanowisko Starosty, że decyzja o przekazaniu nieruchomości do Skarbu Państwa ustala, tworzy lub znosi prawa lub obowiązki adresata, gdyż jest zewnętrznym aktem administracyjnym. Jest to w istocie jedynie przekazanie faktycznego władztwa nad nieruchomością. W sferze własności nie następuje żadna zmiana, gdyż oba organy są reprezentatami Skarbu Państwa, który pozostaje dysponentem prawa własności nieruchomości. Z tych też względów ustawodawca uznał za wystarczającą dla tego przekazania formę protokołu zdawczo-odbiorczego. Decyzja (...) formułuje jedynie techniczne warunki sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego.
Badając dopuszczalność skargi w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Wbrew użytej nazwie "decyzja" akt wydany w dniu 16 lutego 1999 r. przez Ministra Skarbu Państwa, opatrzony numerem 14, w sprawie przekazania Staroście W. nieruchomości po Zakładach Przemysłu (...) "W." w W. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 par. 1 Kpa. Wprawdzie na gruncie tegoż przepisu pojęcie decyzji ma charakter procesowy to jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądowym wypracowano materialne pojęcie decyzji, pod którą rozumie się "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" /uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 /OSPiKA 1989 nr 3 poz. 59/. Zaskarżony akt został wydany przez Ministra Skarbu Państwa, będącego w rozumieniu art. 18 pkt 1 Kpa naczelnym organem, w stosunku do organów administracji rządowej. Organowi temu na mocy przepisu art. 1 ust. 1 i 3 oraz dalszych ustawy z dnia 8 sierpnia 1996r. o urzędzie Ministra Skarbu Państwa /Dz.U. nr 106 poz. 493/ powierzono sprawy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa i ochrony interesów Skarbu Państwa.
Zaskarżony akt skierowany został do Starosty Powiatu W., a więc organu, który w myśl art. 11 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ będąc organem administracji samorządowej i wykonując zlecone zadania z zakresu administracji rządowej, został powołany do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Już z tego względu "decyzja (...)" nie ma cech aktu zewnętrznego, jakim winna charakteryzować się decyzja, lecz jest aktem wewnętrznym, skierowanym przez organ naczelny do organu samorządowego stopnia powiatowego, wykonującego zlecone przez ustawę zadania administracji rządowej.
Przepis art. 3 par. 3 pkt 1 Kpa wyłącza stosowanie przepisów kodeksu do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości w stosunkach między organami administracji państwowej.
Jeżeli do aktu wydanego na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego to mógłby być on zaskarżony tylko na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o NSA, przewidującego sądową kontrolę w sprawach poddanych takiej kontroli na mocy ustaw szczególnych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kontroli takiej nie przewiduje. Wobec powyższego należało uznać, iż rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Skarbu Państwa na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ o sposobie zagospodarowania nieruchomości nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargę Starosty należało więc odrzucić na podstawie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.