Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 kwietnia 1983 r. naczelnik Gminy S. B., na podstawie art. 37 ust. 1 /bez sprecyzowania punktów/ ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, nakazał rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego przez Stanisława Z. na działce nr 143 we wsi H. Działka ta stanowiła własność Stanisława i Danuty małżonków M. Termin rozbiórki ustalono do dnia 15 maja 1983 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że domek letniskowy wzniesiono na terenach upraw rolnych, przewidzianych do wykupu przez dyrekcję Kampinoskiego Parku Narodowego. Realizacja domku nastąpiła bez zgody terenowego organu administracji państwowej, na działce nie będącej własnością Stanisława Z. Po rozpoznaniu odwołania Stanisława Z., Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr UA-05/B/X-NO/14/83 z dnia 15 sierpnia 1983 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, odraczając jedynie termin wykonania rozbiórki do dnia 30 czerwca 1984 r.
Na powyższą decyzję wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław Z. wnosząc o jej uchylenie, ponieważ z uzyskanych przez niego informacji w dyrekcji Kampinoskiego Parku Narodowego wynika, że teren, na którym jest postawiony domek, nie jest objęty granicami Parku. Aczkolwiek domek został wzniesiony bez zezwolenia, w przekonaniu skarżącego wykonany został zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i względy słuszności przemawiają za wydaniem zezwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed Naczelny Sądem Administracyjnym w dniu 30 stycznia 1984 r. pełnomocnik skarżącego wnosił o odroczenie rozprawy i zwrócenie się do dyrekcji Kampinoskiego Parku Narodowego z zapytaniem, czy działka nr 143 we wsi H. jest lub będzie przeznaczona do wykupu na rzecz Parku, a także o zwrócenie się do Urzędu Gminy S. B. o złożenie planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. Uwzględniając wnioski pełnomocnika skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę w dniu 30 stycznia 1984 r. i postanowił zobowiązać Urząd Miasta Stołecznego Warszawy do złożenia w terminie 14 dni planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. gmina S. B., bądź wyrysu z tego planu - w części obejmującej działkę nr 143, z dokładnym wskazaniem ograniczeń jakie z tego planu wynikają. nadto Sąd postanowił zwrócić się do Urzędu Gminy S. B. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie i z jakiej powierzchni gruntów Stanisław Z. otrzymał wymiar podatku od nieruchomości za grunty nabyte - prawdopodobnie - na podstawie prywatnej umowy od Danuty i Stanisława małżonków M. W wykonaniu powyższego postanowienia Naczelnik Gminy S. B. pismem z dnia 22 lutego 1984 r. poinformował Sąd, że Stanisław Z. otrzymał nakaz płatniczy podatku od nieruchomości za budynek letniskowy, który posiada we wsi H. Domek jest wybudowany na terenie gospodarstwa rolnego o pow. 1,76 ha, stanowiącego własność Stanisława i Danuty małżonków M. Natomiast nie jest opodatkowany z tytułu posiadania gruntów.
Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy nadesłał z pismem z dnia 22 marca 1984 r. wyrys z mapy gleb w skali 1:5000 z naniesionymi ustaleniami z projektu planu gminy S. B., dotyczącymi działki nr 143 we wsi H., z wyjaśnieniami, że teren wsi przewidziany jest do wykupu przez Kampinoski Park Narodowy, a projekt planu nie dopuszcza absolutnie żadnej zabudowy.
Na rozprawie w dniu 7 maja 1984 r. pełnomocnik Prezydenta na pytanie Sądu oświadczył, że według posiadanych przez niego informacji plan zagospodarowania przestrzennego ma być opracowany do końca III kwartału 1984 r.
Na ponowne żądanie Sądu Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził w piśmie z dnia 29 maja 1984 r., że w przypadku samowolnie wzniesionych budynków został naruszony art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 25 poz. 180/, który absolutnie wyklucza wznoszenie takich obiektów na obszarze Parku Narodowego. Ponieważ sporne działki podlegają ochronie wynikającej z par. 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 2 marca 1959 r. w sprawie granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem /M.P. nr 23 poz. 107/ i leżą w strefie ochronnej położonej w granicach Parku, niemożliwe jest pozostawienie do dalszej eksploatacji tych obiektów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego /Dz.U. nr 25 poz. 180/, utworzono Kampinoski Park Narodowy o obszarze około 40.700 ha. Zgodnie z par. 2 ust. 1 rozporządzenia w skład parku wchodzą:
1/ obszary objęte ochroną rezerwatową o ogólnej powierzchni około 20.746 ha, 2/ obszary leśne i nieleśne o ogólnej powierzchni około 18.500 ha, spełniające rolę strefy ochronnej w stosunku do terenów wymienionych w pkt 1.
Oprócz wymienionych obszarów, do Parku włączono dla celów administracyjnych obszary lasów o ogólnej powierzchni około 1.439 ha, należące do państwowego gospodarstwa leśnego /par. 2 ust. 2par..
W par. 2 ust. 3 rozporządzenia zawarte zostało upoważnienie dla Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego do określenia szczegółowych granic Parku, obszarów wymienionych w par. 2 ust. 1 pkt 1 i w ust. 2, jak również ograniczeń i nakazów w stosunku do tych obszarów, odpowiednio do przedmiotów i zadań ochrony przyrody.
Na obszarze Parku określonym w par. 2 ust. 1 pkt 1 wszelkie działania oraz wszelkie czynności gospodarcze, ich charakter, zakres i sposób wykonywania muszą być ściśle dostosowane do potrzeb i celów ochrony przyrody /par. 3 ust. 1/.
Ograniczenia wynikające z par. 3 ust. 1 w stosunku do terenów zabudowanych i pozostających pod uprawą rolną, łąkową lub pastwiskową nie dotyczą czynności gospodarczych, których wykonanie jest konieczne ze względu na racjonalne użytkowanie tych terenów. Od decyzji Dyrektora Parku w sprawach uznania czynności za konieczne ze względu na użytkowanie terenu służy odwołanie do właściwego dla spraw ochrony przyrody organu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej /par. 3 ust. 2/.
W myśl par. 4 rozporządzenia:
- Poszczególne części Parku, objęte ochroną rezerwatową, podlegają ochronie ścisłej /rezerwaty ścisłe/ lub ochronie częściowej /rezerwaty częściowe/. W skład rezerwatów nie wchodzą tereny zabudowane lub pozostające pod uprawą rolną, łąkową lub pastwiskową oraz tereny wykorzystywane przez wojsko.
- Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego dokona podziału obszaru, o którym mowa w par. 2 ust. 1 na podlegający ochronie ścisłej lub ochronie częściowej oraz określi zasady tudzież środki i sposoby stosowania ochrony ścisłej i ochrony częściowej, jak również ochrony występujących na tym obszarze naturalnych zbiorowisk roślinnych i zwierzęcych.
Wreszcie rozporządzenie w par. 5 stanowi, że Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego określi ograniczenia obowiązujące na obszarze Parku w zakresie gospodarki wodnej, wydobywania torfu, uprawy terenów, polowania i turystyki.
Rozporządzeniem z dnia 18 lipca 1975 r. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego wprowadzono między innymi następujące zmiany:
1/ w par. 1 wyrazy "około 40.700 ha", zastąpiono wyrazami "około 34.310 ha", 2/ wprowadzono nowe brzmienie par. 2 ust. 1 i 2 /ust.: 1 w skład Parku wchodzą obszary objęte ochroną rezerwatową o ogólnej powierzchni około 33.664 ha; ust. 2: oprócz obszarów wymienionych w ust. 1 włącza się do Parku dla celów administracyjnych obszary lasów należących do państwowego gospodarstwa leśnego o ogólnej powierzchni około 646 ha/.
Na podstawie upoważnienia zawartego w powołanym rozporządzeniu wydane zostało zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 2 marca 1959 r. w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem /M.P. nr 23 poz. 107/, precyzujące pojęcie ochrony ścisłej i ochrony częściowej.
Zgodnie z par. 3 ust. 3 tego zarządzenia ochrona ścisła zmierza do zachowania w stanie nienaruszonym przyrody, a w szczególności utrzymania naturalnego składu lasu, jego podszycia i runa oraz wszystkich elementów przyrody żywej, należących do świata roślinnego i zwierzęcego, a także elementów przyrody nieożywionej. W myśl par. 3 ust. 4 ochrony częściowa zmierza do przywrócenia przyrodzie stanu naturalnego przez stosowanie odpowiednich zabiegów pielęgnacyjno-hodowlanych i ochronnych oraz usuwanie elementów obcych pierwotnemu składowi zespołów roślinnych i siedlisku, bądź też zachowania w określonym stanie niektórych elementów przyrody.
W skład Parku wchodzą obszary objęte ochroną rezerwatową /par. 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia/ oraz obszary spełniające funkcje strefy ochronnej /par. 2 ust. 1 i pkt 2/. Zgodnie z par. 10 ust. 1 pkt 12 zarządzenia na terenach objętych ochroną /par. 2 ust. 1 pkt 1/, zakazane jest miedzy innymi "znoszenie bez uzgodnienia z dyrektorem Parku wszelkich budowli wchodzących zarówno w zakres budownictwa indywidualnego, jak i budownictwa dla celów społecznych", co nie zwalnia od obowiązku uzgodnienia lokalizacji i uzyskania zatwierdzenia projektu budowy /par. 10 ust. 3/.
Na obszarze określonym w par. 2 ust. 1 pkt 2, a więc na obszarze zaliczanym do strefy ochronnej /o pow. około 18.500 za/, właściwe organy administracji państwowej przy wydawaniu zezwoleń na wznoszenie budowli obowiązane są zasięgnąć opinii Rady Parku /par. 11 ust. 3 zarządzenia/.
Jak z tego wynika, nie jest trafne twierdzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, że art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody "absolutnie wyklucza" wznoszenie wszelkich obiektów na obszarze Parku Narodowego.
Zgodnie z art. 18 pkt 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 25, poz. 180/ ograniczenia w parkach narodowych mogą polegać na zakazie wznoszenia budowli w ogóle lub w określonym rozmiarze, charakterze i sposobie użytkowania, jak również wznoszenia i prowadzenia zakładów przemysłowych lub handlowych oraz urządzeń komunikacyjnych i innych urządzeń technicznych. Dopiero szczegółowe przepisy wykonawcze bliżej te ograniczenia precyzują. Z powołanych przepisów rozporządzenia i zarządzenia wynika, że na terenach objętych ochroną zakazuje się "wznoszenia bez uzgodnienia z dyrektorem Parku wszelkich budowli /par. 10 ust. 1 pkt 12 cytowanego zarządzenia/. Natomiast na terenie strefy ochronnej /w której leży sporna działka/ obowiązuje ochrona częściowa i właściwe organy administracji obowiązane są zasięgać opinii Rady Parku przy wydawaniu zezwoleń na wznoszenie budowli /par. 11 ust. 3 tego zarządzenia/. działka ta jest przeznaczona do wywłaszczenia.
W wielofunkcyjnym układzie terenów otwartych aglomeracji warszawskiej kampinoski Park Narodowy jest wielkoprzestrzennym unikalnym obiektem przyrodniczym o walorach geologicznych, florystycznych i faunistycznych, wymagającym ochrony. Poza walorami przyrodniczymi Park stanowi główną część składową układu nawietrzania dzielnic centralnych aglomeracji warszawskiej. Kompleksy leśne Parku, położone na dominującym zachodnim kierunku nawietrzania Warszawy, zapewniają regenerację oraz wzbogacenie jakości powietrza napływającego z zachodnich obszarów kraju do Warszawy. Łącznie z okolicą oraz obszarem rolniczym równiny błońskiej tworzą funkcjonalną, zachodnią strefę nawietrzającą dzielnice centralne.
Wynika z tego, że podejmowane wielopłaszczyznowe starania dla ratowania i zachowania tego unikalnego obiektu przyrodniczego, jakim jest Kampinoski Park Narodowy, są niezbędne.
W wyroku z dnia 25 września 1981 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził między innymi następujący pogląd prawny:
"Warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanka, a to jest:
- rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia,
- naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie budowy; brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni ten pogląd podziela.
Jak z powyższego wynika, brak było podstaw do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, ponieważ nie opracowano planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże organy administracji przy podejmowaniu decyzji miały na względzie także przesłanki, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Umożliwia to Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w tej płaszczyźnie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd administracyjny wyraża następujący pogląd prawny:
- Podstawę prawną decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu letniskowego, wzniesionego bez zezwolenia na gruntach będących właściwością osoby trzeciej na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego, może stanowić art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
- "Niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" /na przykład przez samowolne wybudowanie domku letniskowego/ w rozumieniu powyższego przepisu w odniesieniu do Kampinoskiego Parku Narodowego polega na naruszeniu unikalnego charakteru tego Parku, a w szczególności jego walorów przyrodniczych i zdrowotnych /między innymi nawietrzanie aglomeracji warszawskiej/ oraz naruszeniu równowagi przyrodniczej.
Dodać należy, że w myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ przez równowagę przyrodniczą rozumie się stan, w którym istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu na określonym obszarze - człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych.
Wystąpienie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jako podstawy prawnej decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę ustala się w szczególności według przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/. Rozporządzenie to w par. 36 ust. 1 wprowadza miedzy innymi przy projektowaniu i budowie budynków obowiązek ochrony środowiska, zharmonizowania budynków z krajobrazem, ochronę istniejącej zieleni i drzewostanów.
Tak więc w okolicznościach sprawy niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Z tych względów, zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa, orzeczono, jak na wstępie.