Uzasadnienie
Wojewoda (...), powołując się na art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz par. 3 i 4 ust. 1 swego zarządzenia nr 77/95 z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia zasad kryteriów powoływania wpisywania na wojewódzką listę biegłych do spraw szacowania nieruchomości /Dz.Urz. Woj. (...) nr 19 poz. 141/, odmówił wpisania Wojciecha Ł. na wojewódzką listę biegłych do spraw szacowania nieruchomości, obowiązującą w 1996 r., ponieważ Wojciech Ł. nie spełnia kryterium posiadania wyższego wykształcenia, wymaganego przez par. 3 powołanego zarządzenia.
Wojciech Ł. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyjaśnił, że ma wykształcenie średnie techniczne z zakresu budownictwa ogólnego. Przez 15 lat pracował w administracji państwowej w Wydziale Urbanistyki, Architektury Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w S., a uprzednio pracował przez 13 lat w biurze projektów w wykonawstwie. Ukończył specjalistyczny kurs na Politechnice (...), ma więc uprawnienia do uzyskania wpisu na listę wojewódzką biegłych. Na taką listę był wpisany w latach od 1993 do 1995 włącznie. Dopiero w 1996 r. odmówiono mu tego wpisu z powodu braku wyższego wykształcenia, które jako warunek ustanowił Wojewoda w zarządzeniu z dnia 29 września 1995 r. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Minister Gospodarki Przestrzennej Budownictwa decyzją z dnia 24 października 1996 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości kwestię wpisania na listę wojewódzką biegłych pozostawia do uznania wojewody. Wojciech Ł. nie spełnia kryteriów określonych przez Wojewodę (...) w zarządzeniu nr 77/95 z dnia 29 września 1995 r., gdyż nie ma wyższego wykształcenia ani uprawnień nadanych przez Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa. Zaskarżona decyzja Wojewody prawa nie narusza. Odwołujący się powinien przystąpić do egzaminu państwowego z zakresu szacowania nieruchomości.
Wojciech Ł. złożył na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której powtórzył zarzuty wyjaśnienia zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł ponadto, że 80 proc. biegłych wojewódzkich nie ma wyższego wykształcenia ani poświadczenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa o posiadanych kwalifikacjach do szacowania nieruchomości.
Odpowiadając na skargę, Minister Gospodarki Przestrzennej Budownictwa podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą prawnomaterialną wpisania przez wojewodę na listę biegłych z zakresu szacowania nieruchomości jest przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Na tle konstrukcji tego artykułu może budzić wątpliwości, czy wpisanie na listę wojewódzką biegłych przez wojewodę następuje w drodze decyzji, skoro przepis ten wyraźnie o tym nie stanowi. Zaakcentował je sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie SA 1716/96.
W celu wyjaśnienia tej kwestii należy zwrócić uwagę na treść art. 38 ust. 1 ustawy. Wynika z niego, że wojewoda powołuje wpisuje na listę wojewódzką osoby mające uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości. Przepis ten przewiduje dwie czynności wojewody: powołanie na biegłego osoby mającej uprawnienia do szacowania nieruchomości oraz wpisanie na listę wojewódzką osoby powołanej na biegłego. O ile samo wpisanie biegłego na listę jest czynnością materialno-techniczną, o tyle powołanie na biegłego jest aktem prawnym mającym cechy decyzji administracyjnej związanej. Ma on charakter aktu indywidualnego, zewnętrznego, którym właściwy organ administracji państwowej rozstrzyga w sposób władczy konkretną sprawę określonej osoby fizycznej w postępowaniu unormowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Akt taki jest wydawany na podstawie art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, będącego przepisem prawa powszechnie obowiązującego.
Wprawdzie w przepisie tym nie jest ustanowiony obowiązek wojewody powołania na biegłego decyzją administracyjną, lecz obowiązek taki nie musi wynikać wprost z przepisu prawa materialnego. Właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy indywidualnej decyzją, gdy prawo materialne przewiduje dla osoby fizycznej bądź prawnej uprawnienia lub obowiązki, których realizacja zależna jest od woli organu administracji. Decyzja bowiem konkretyzuje prawo. Bez tej konkretyzacji osoby te nie mogą korzystać z przysługującego im prawa. Powyższy pogląd znajduje wsparcie w komentarzu do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego /Adamiak Barbara, J. Borkowski - wyd. 1996/. Wpisanie na listę wojewódzką biegłych jest równoznaczne z powołaniem na biegłego przeciwnie - odmowa wpisania na listę wojewódzką biegłych jest równoznaczna z odmową powołania na biegłego.
Organy administracji publicznej zlecają szacowanie nieruchomości w pierwszej kolejności biegłym wpisanym na listę wojewódzką. W tym celu prowadzona jest lista biegłych. Skarżący zatem ma interes prawny, wynikający z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, w ubieganiu się o powołanie na biegłego wpisanie go na wymienioną listę. Wniosek taki wojewoda trafnie rozstrzygnął decyzją. Wojewoda jednak odmówił wpisania skarżącego na listę wojewódzką biegłych, ponieważ nie spełnia on wymagań kwalifikacyjnych ustalonych w zarządzeniu nr 77 z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia zasad kryteriów powoływania wpisywania na wojewódzką listę biegłych do spraw szacowania nieruchomości, ogłoszonym w Dz.Urz. Woj. (...) z dnia 6 października 1995 r. nr 19 poz. 141. W zarządzeniu tym Wojewoda (...) ustanowił dla kandydatów na biegłego do spraw szacowania nieruchomości warunek posiadania wykształcenia wyższego o kierunku technicznym bądź ekonomicznym lub prawniczym ukończenia specjalistycznego kursu albo studium podyplomowego z zakresu szacowania nieruchomości. (...) Zarządzenie to ma charakter prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 20 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Wymaga zatem rozważenia z urzędu /sąd bowiem nie jest związany granicami skargi - art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/, czy Wojewoda był uprawniony do wydania wymienionego wyżej zarządzenia, albowiem zarządzenie wydane bez upoważnienia ustawowego nie wywołuje skutków prawnych.
Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej daje wojewodzie prawo wydawania aktów prawa miejscowego tylko na podstawie upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych lub gdy jest to niezbędne dla ochrony życia zdrowia obywateli, ochrony mienia, zapewnienia porządku publicznego. Powołany w zarządzeniu nr 77 z dnia 29 września 1995 r. jako podstawa prawna jego wydania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera upoważnienia dla wojewody do określenia zarządzeniem kwalifikacji osób ubiegających się o powołanie na biegłego wpisanie na listę wojewódzką biegłych. Nie ma przepisu prawa materialnego, dającego wojewodzie legitymację do wydania tego typu aktu prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje obu instancji, powołujące się na wyżej omówione zarządzenie nr 77 z dnia 29 września 1995 r. wydane bez upoważnienia ustawowego, są nieważne z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Wobec powyższego Sąd na zasadzie art. 22 ust. 3 art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji.