Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 29 listopada 2000 r., I SA 1678/99

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 29 listopada 2000r.

Sprawa

sprawy ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania spadkobiercom K. P. prawa własności czasowej do gruntu przy ulicy [...] w Warszawie oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie: NSA Maria Wiśniewska NSA Jerzy Sulimierski
Ewa Niemra protokolant

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1999 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961 r. Nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1960r. Nr [...] odmawiające spadkobiercom K. P. przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] we wsi [...] Nr [...] rej.hip. [...] w Warszawie działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł, że zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], o której wyżej mowa, objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność K. P. Z dniem wejścia w życie w/w dekretu z dniem 21 listopada 1945r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Obecnie nieruchomość ta stanowi własność komunalną (decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] marca 1993r. Nr [...]) Złożony w dniu 14 kwietnia 1948r. przez dotychczasowego właściciela wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1960r. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną. Jednocześnie stwierdzono, że na podstawie art. 8 w/w dekretu z 26 października 1945r. wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r., bowiem grunt przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia kolejowe. W dniu 11 marca 1993r. do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynął wniosek R. P. (następcy prawnego dotychczasowego właściciela na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. W-wy o stwierdzeniu nabycia spadku z 11 listopada 1959r. sygn. akt I Ns.II.3545/59) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1960r. W dniu 23 czerwca 1945r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, utrzymującej w mocy wzmiankowane orzeczenie odmawiające przyznania b. właścicielowi prawa własności czasowej. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r. gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Wobec tego przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek, organ administracji winien był ustalić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. W trakcie postępowania nadzorczego ustalono, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywał art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94), który stanowił, że poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 w/w dekretu z 26 października 1945r., także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958r. Powołany przepis dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miast, gdy była niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. W dacie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego i „Perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965r." zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961r. uchwałą Nr 4/13. Przewidywał on przeznaczenie tej nieruchomości pod tereny kolejowe (pismo Archiwum Państwowego m.st. Warszawy Nr [...] z [...] maja 1997r.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 omawianego dekretu, gmina winna uwzględnić wniosek o przyznanie własności czasowej wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tym przypadku korzystanie z gruntu przez właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie. W dacie wydania decyzji na nieruchomości znajdował się budynek murowany, parterowy, mieszkalny, dwutraktowy. W tym stanie rzeczy organ centralny uznał, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r. nie wyczerpuje przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności mimo, że w uzasadnieniu nie wskazano dokładnego oznaczenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który faktycznie istniał i potwierdzał rozstrzygnięcie decyzji. Podnoszony przez wnioskodawcę argument, że budynek nie został przejęty do chwili obecnej przez Skarb Państwa, ponieważ mieszka tam wraz z rodziną, może być ewentualnie rozważany w odrębnym postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej.

R. P. wniósł 17 lutego 1999r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej jego decyzją z [...] lutego 1999r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa decyzją z [...] sierpnia 1999r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 1999r.

Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. P. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podnosił w skardze, że w art. 7 ust. 1 dekretu z 25 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy określony został katalog osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatę symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek w przypadku, gdy korzystanie z gruntu przez poprzedniego uprawnionego dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W przypadku nieuwzględnienia wniosku gmina miała obowiązek zaoferowania uprawnionemu, w miarę posiadania zapasów gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie. W razie niezgłoszenia wniosku przez uprawnionego lub nieprzyznania z jakichkolwiek przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, gmina na podstawie art. 8 dekretu zobowiązana była uiścić odszkodowanie, które miało obejmować wartość gruntu i budynków przejętych przez gminę. W orzeczeniu administracyjnym odmówiono dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu i stwierdzono przejście własności budynków znajdujących się na gruncie na rzecz Skarbu Państwa, a także powiedziano, że sprawa odszkodowania zostanie uregulowana odrębnie. Organ wydający orzeczenie, a następnie organ rozpatrujący odwołanie nie ustosunkowały się do propozycji właściciela, by w związku z przeznaczeniem gruntu w planach zagospodarowania przestrzennego przyznać mu inną nieruchomość na warunkach określonych w dekrecie. Byłemu właścicielowi odmówiono prawa do gruntu tłumacząc to przeznaczeniem go pod budowę urządzeń kolejowych. Tymczasem Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w ciągu 30-letniego okresu - począwszy od 31 grudnia 1960r. twierdziła, że z uwagi na „uwarunkowania techniczno-ekonomiczne, nie ma możliwości wypowiedzenia się co do przejęcia nieruchomości i ewentualnego określenia terminu w tym zakresie. DOKP w piśmie z 24 lipca 1990r. do pełnomocnika skarżącego potwierdza brak zainteresowania gruntem. Poza południową częścią nieruchomości przejętą przez DOKP w 1951r. pozostała jej część jest w posiadaniu skarżącego, a poprzednio K. P., co podważa zdaniem R. P. tezę potrzeby przekazania tego gruntu na cele określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Nigdy nie zaproponowano K. P. ani jego następcom prawnym innej nieruchomości jako rekompensaty za zabraną nieruchomość, nie wypłacono też odszkodowania za przejęty grunt i budynek. Orzeczenie administracyjne z [...] września 1960r. zostało wydane dopiero po 12 latach od złożenia wniosku przez K. P., do tego przy wydaniu orzeczenia brano pod uwagę stan dotyczący przeznaczenia nieruchomości nie z dnia złożenia wniosku w 1948r., ale z czasu wydania orzeczenia - z 1960r. Zgodnie z orzeczeniem NSA z 17 października 1997r. rozstrzygającym dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. W dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r. obowiązywały - co pominął Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w swych decyzjach - obok przepisów prawa materialnego także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których art. 107 do części składowych decyzji zaliczał uzasadnienie faktyczne i prawne, Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem było i jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (I SA 178/83). Na ten właśnie fakt wskazuje Prezes w decyzji z [...] lutego 1999r. stwierdzając, „mimo, że w uzasadnieniu nie wskazano dokładnego oznaczenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który faktycznie - istniał i potwierdzał rozstrzygnięcie decyzji". Zdaniem skarżącego w świetle powyższego zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 1961r. posiadała istotne uchybienia. Przecież rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 kpa nie może być identyfikowane - jak to czyni Prezes - tylko z naruszeniem podstawy prawnej. Trudno jest w ocenie skarżącego przyjąć, że wydanie decyzji z [...] sierpnia 1961r. po upływie 11 miesięcy od wniesienia odwołania jest zgodne z prawem obowiązującym w chwili jej wydania. Ewidentnie bowiem organ odwoławczy przetrzymał wydanie decyzji do dnia uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony w dniu 31 stycznia 1961r. W żadnym natomiast według skarżącego razie nie można zgodzić się ze stwierdzeniem w niej zawartym, że „decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego potwierdzający powołane w niej uzasadnienie". Zatem w ocenie Prezesa za zgodne z prawem i prawidłowe należy uznać postępowanie organu administracji państwowej, który bierze pod uwagę przeznaczenie nieruchomości nie z dnia złożenia wniosku z 1948r. ale z 1961 r. Ta decyzja sanowała skandaliczną sytuację prawną, gdzie strona oczekiwała na decyzję o uwzględnieniu bądź nie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej aż 12 lat. Trudno zatem zgodzić się z argumentacją Prezesa, że w sprawie nie nastąpiło „rażące naruszenie prawa". O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. W tej właśnie sprawie należy mówić o takim naruszeniu. W ocenie skarżącego pod uwagę należy właśnie brać aspekty społeczne tej sprawy. Nikt prócz rodziny skarżącego nie jest zainteresowany użytkowaniem nieruchomości. Rodzina P. przez prawie 50 lat użytkuje nieruchomość, opłaca należne podatki, czyni niezbędne nakłady w celu prawidłowego jej używania.

Na podkreślenie zasługuje fakt, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w podobnym stanie faktycznym i prawnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził niemożność podobnych orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m.st. W-wy z 1956r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 1961r. odmawiających przyznania prawa wieczystej dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Art. 7 ust. 2 dekretu z 25 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Powołany przepis nie określa przy tym ściśle, czy chodzi w tym przypadku o ustalenia planu zabudowania - planu zagospodarowania przestrzennego - z dnia wejścia w życie powyższego dekretu czy też jak twierdzi skarżący z daty złożenia wniosku. W związku z tym ponieważ dekret kwestii tej nie przesądza a wniosek byłego właściciela - jego następców prawnych - nieruchomości warszawskiej rozpoznawany jest w postępowaniu administracyjnym kończącym się decyzją uwzględniającą wniosek, a więc konkretyzującą prawa byłego właściciela do gruntu bądź odmawiającą mu przyznania prawa do tego gruntu przyjmuje się, że miarodajne w tego rodzaju sprawie są zapisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w czasie wydania decyzji stanowiącej odpowiedź na złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosek. W rozpoznawanej obecnie przez sąd sprawie postępowanie wszczęte wnioskiem K. P. z 14 kwietnia 1948r. zostało zakończone decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r. utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydział Gospodarki Terenami z [...] września 1960r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] spadkobiercom K. P. Zatem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku zgłoszonego w tej sprawie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznie kończącej sprawę. Z akt sprawy wynika, że obowiązujący w czasie wydania decyzji organu I instancji plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr 16 Stołecznej Rady Narodowej z 22 maja 1958r. (pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wola Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego z 27 sierpnia 1960r. do Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium RN w m.st. Warszawie) przewidywał dla nieruchomości położonej przy ul. [...] przeznaczenie pod urządzenia kolejowe (zabudowę [...]), również obowiązujący w chwili wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony 31 stycznia 1961 r. przewidywał dla tej nieruchomości przeznaczenie pod inwestycje kolejowe. Przy takich zapisach planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z omawianego planu. Prowadzi to do wniosku, że decyzje odmawiające spadkobiercom K. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] prawa nie naruszały. Wprawdzie istotnie postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem K. P. w 1948r. trwało wyjątkowo długo, ale okoliczność ta nie może być uznana za przesłankę nieważności decyzji kończących to postępowanie. Nie ma również wpływu na zgodność z prawem omawianych decyzji fakt odstąpienia w późniejszych latach przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Warszawie od realizacji inwestycji na części omawianej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W dacie bowiem wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej przedmiotowy grunt przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje kolejowe (takie przeznaczenie gruntu utrzymane zostało również w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 80 tych). Zmiana zamierzeń inwestycyjnych przez Kolej może być jak słusznie to zauważył Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji ewentualnie przesłanką do rozważenia w odrębnym postępowaniu zmiany decyzji dotyczących odmowy przyznania spadkobiercom K. P. prawa własności czasowej. K. P. w swym wniosku z 14 kwietnia 1948r. wiedząc, że jego nieruchomość przeznaczona została na potrzeby kolei prosił o przyznanie mu równorzędnej nieruchomości zamiennej. Żądanie spełnienia tej prośby zostało podniesione przez pełnomocnika stron w odwołaniu od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] września 1960r. Ani organ I ani II instancji do wniosku tego nie odniosły się. Tymczasem w świetle postanowień ust. 4 art. 7 dekretu z 26 października 1945r., o którym wyżej mowa w przypadku nieuwzględnienia wniosku - jak w tej sprawie - gmina powinna zaoferować uprawnionemu w miarę posiadania zapasu gruntów na tych samych warunkach - co przy uwzględnieniu wniosku - dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości bądź prawo zabudowy na takim gruncie (czyli przyznać grunt zamienny). Jak zaznaczono K. P. złożył w 1948r. wniosek o zamianę jego nieruchomości, a następnie w postępowaniu odwoławczym spadkobiercy K. P. podnieśli zarzut nierozpoznania tego wniosku domagając się jego uwzględnienia. Niezależnie od tego, czy organ mógł wniosek ten uwzględnić czy nie obowiązany był go rozpoznać i zająć prawem przewidziane stanowisko. Sprawa gruntu zamiennego mogła być rozpoznana odrębnie po negatywnym ustosunkowaniu się organu do kwestii ustanowienia na rzecz byłego właściciela prawa własności czasowej do gruntu. Ponieważ jak wykazano wniosek w tym względzie nie został dotąd rozpoznany organ administracyjny I instancji powinien ustosunkować się do niego w prawem przewidzianej formie. Podnoszona w skardze kwestia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w Warszawie nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji, bo i nie była przedmiotem decyzji, które podlegały kontroli organu centralnego w trybie nadzoru. Stąd też w tym zakresie Sąd nie może odnieść się merytorycznie. Można jedynie wskazać, że zagadnienie odszkodowania za niektóre rodzaje nieruchomości podlegających dekretowi z 26 października 1945r. reguluje art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi w ust. 2 między innymi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958r. W przypadku domu K. P. to przeszedł on na własność Skarbu Państwa dopiero na podstawie decyzji odmawiających przyznania własności czasowej, które niewątpliwie zostały wydane po dniu 5 kwietnia 1958r. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1961r. jest zgodna z prawem. Z tego względu skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995r. należało oddalić.