Uzasadnienie
Wojewoda (...) orzeczeniem nadzorczym z dnia 14 czerwca 1993 r. nr P. 0914/1/361/93 stwierdził nieważność uchwały nr 361 Rady Dzielnicy-Gminy w W. z dnia 14 maja 1993 r. w sprawie opłat administracyjnych za czynności urzędowe. Jako podstawę prawną orzeczenia podano art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, w uzasadnieniu zaś podano, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ rada gminy może wprowadzić opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego, uznano, że przez określenie "czynności urzędowe", za które może być wprowadzona opłata, rozumie się czynności wynikające z zadań organów gminy w zakresie spraw publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, przewidziane w przepisach prawa. Uchwała Rady Dzielnicy-Gminy, o której mowa, nie wskazywała przepisów prawnych, z których miałyby wynikać czynności objęte wykazem stanowiącym jej załącznik, podlegające wprowadzonej opłacie administracyjnej. Czynności wymienione w załączniku do uchwały są czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego w konkretnych sprawach bądź czynnościami cywilnoprawnymi. Nie są to - zdaniem Wojewody - czynności urzędowe w rozumieniu cytowanego art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, przy czym czynności wymienione w punktach 4 oraz 11-13 wykazu są czynnościami należącymi do właściwości organów administracji rządowej; ich wykonywanie zostało zlecone /powierzone/ Dzielnicy-Gminie. Opłaty administracyjne, o których mowa, mogą obejmować tylko czynności urzędowe wykonywane w ramach zadań własnych gminy. Z podanych względów Wojewoda (...) uznał uchwałę nr 361 Rady Dzielnicy-Gminy w W. z dnia 14 maja 1993 r. za sprzeczną z prawem i orzekł o jej nieważności.
To orzeczenie nadzorcze zaskarżyła Rada Dzielnicy-Gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. W skardze wyrażono pogląd, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby przez czynność urzędową, od której może być pobierana opłata administracyjna, rozumieć wszelkie, szeroko pojęte czynności organów gminy, wynikające zarówno z zadań własnych, jak i zleconych z mocy ustawy, których celem jest urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego na żądanie osoby zainteresowanej oraz wydanie wymaganego zaświadczenia lub pozwolenia. W konsekwencji w skardze uznano za nieistotne, czy określona czynność jest wykonywana w ramach postępowania administracyjnego w konkretnych sprawach, czy też należy do czynności cywilnoprawnych, jeżeli stanowi zadanie gminy o charakterze publicznym i nie jest objęta przepisami o opłacie skarbowej. Powyższe warunki spełnia uchwała Rady, a zatem nie pozostaje ona w sprzeczności z prawem i nie zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, uznając wysunięte w niej zarzuty za nietrafne. Podkreślono, że czynności objęte wykazem stanowiącym załącznik do uchwały są bądź to czynnościami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego w konkretnych sprawach, które nie stanowią czynności urzędowych w rozumieniu art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bądź czynnościami wykonywanymi przez gminę jako zadania powierzone, a za te czynności nie mogą być wprowadzone opłaty administracyjne przez Radę Gminy na podstawie powoływanego przepisu ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dla oceny zgodności zaskarżonego orzeczenia nadzorczego z prawem istotne jest zrozumienie określenia "czynności urzędowej", za której wykonanie rada gminy może wprowadzić na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ opłatę administracyjną, jak również to, czy czynność ta należy do zadań własnych gminy, czy do zadań administracji rządowej wykonywanych przez gminę w ramach zlecenia ustawowego. Rozważając te kwestie, trzeba podkreślić, że powołany przepis ustawy dopuszcza możliwość wprowadzenia opłat administracyjnych tylko za czynności urzędowe, a więc takie, których wykonanie określony przepis prawa powierza właściwemu organowi gminy. Przymiotu czynności urzędowej w rozumieniu cytowanego tu przepisu art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie nabierze wykonana przez organ gminy czynność, która nie jest wymagana przepisem prawa bądź nie należy do zadań organu, a tym bardziej gdy określona czynność ze swej istoty polega na jej wykonaniu przez pracownika urzędu /np. przeprowadzenie wizji w terenie - pkt 9 wykazu/.
Przepis ustawy umożliwiający wprowadzenie opłat administracyjnych nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od przepisów postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego, a zwłaszcza art. 77 par. 1 Kpa, oraz przepisów działu IX Kpa /Opłaty i koszty postępowania/. Wziąwszy pod uwagę te przepisy, należy dojść do wniosku, że opłaty administracyjne, wprowadzane przez radę gminy na podstawie omawianego art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie mogą obejmować czynności urzędowych, których wykonanie łączy się z obowiązkiem organu administracji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wynikającym z art. 77 par. 1 Kpa. Należało więc podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu nadzorczym Wojewody co do sprzeczności uchwały nr 361 Rady Dzielnicy-Gminy w W. z dnia 14 maja 1993 r. z art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, dodając, że par. 2 tej uchwały, upoważniający Zarząd Dzielnicy do ustalenia zasad i trybu wnoszenia opłat oraz ich zwrotu, jest sprzeczny z art. 19 tej ustawy; upoważnienie wynikające z tego przepisu dla rady gminy nie może być przedmiotem subdelegacji.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a Kpa orzekł jak w sentencji, uznając za nadal aktualne tezy wynikające z wyroku NSA z dnia 13 lutego 1991 r. SA/Wr 7/91 /ONSA 1991 Nr 1 poz. 23/.