Uzasadnienie
Spółka Handlowo-Usługowa "P." z o.o. w Ł. pismem z dnia 15 kwietnia 1992 r. zwróciła się do Wojewody o wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa postępowania zakończonego decyzją tegoż Wojewody z dnia 4 marca 1992 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. o pow. 31 ha 9.294 m2 oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.
Wnioskodawczyni kwestionowała uwłaszczenie Zakładów działką położoną w K. przy ul. M. o pow. 8.667 m2, zabudowaną budynkiem magazynu interwencyjnego.
Twierdziła wnioskodawczyni, że w lutym 1991 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego działki położonej w K. przy ul. M. o pow. 8.667 m2, zatem powinna być powiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego z wniosku K. Zakładów Wyrobów Papierowych nieruchomością obejmującą działkę, będącą przedmiotem jej wniosku. Organ administracji nie powiadomił jej jednak o tym postępowaniu. O wydaniu decyzji uwłaszczeniowej na rzecz K. Zakładów Wyrobów Papierowych dowiedziała się w dniu 15 kwietnia 1992 r., gdy decyzja była ostateczna. Istnieje zatem podstawa do wznowienia postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Postępowanie w tej sprawie było zawieszone w związku z toczącymi się postępowaniami o: wygaszenie K. Zakładom Wyrobów Papierowych zarządu do działki o pow. 8.667 m2, położonej przy ul. M., stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 3 kwietnia 1990 r. w sprawie ustalenia opłat rocznych za zarząd nieruchomością położoną w K. przy ul. M., składającą się z działek Nr 73, 74, 40 o pow. 30 ha 6.038 m2, sprawowany przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych; o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 4 marca 1992 r. o uwłaszczeniu K. Zakładów Wyrobów Papierowych nieruchomością o pow. 31 ha 9.294 m2, obejmującą działkę o pow. 8.667 m2.
Niepomyślnie dla Spółki Handlowo-Usługowej "P." zakończyły się wymienione postępowania, jak również postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Spółkę Handlowo-Usługową z mocy prawa użytkowania wieczystego działki oraz własności znajdującego się na tej działce budynku magazynowego.
W dniu 18 stycznia 1996 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie, następnie decyzją z dnia 30 stycznia 1996 r., na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia 4 marca 1992 r., stwierdzającej nabycie przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych w K. prawa wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa o pow. 31 ha 9.294 m2, położonych przy ul. M. w K., wraz z prawem własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nie ma podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 4 marca 1992 r. z przyczyn wskazanych w art. 145 par. 1 Kpa. Decyzja ta jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./. W dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość położona w K. przy ul. M. była w zarządzie K. Zakładów Wyrobów Papierowych w K. Zarząd ten potwierdza wpis w księgach wieczystych, w których w dziale II jako właściciel figuruje Skarb Państwa - K. Zakłady Wyrobów Papierowych w K., a także decyzja Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 1990 r. o naliczeniu opłat rocznych z tytułu zarządu. Budynki i urządzenia znajdujące się na tym gruncie stały się własnością użytkownika wieczystego. Nabycie budynków nastąpiło nieodpłatnie wobec przedłożenia przez Zarządcę oświadczenia o wybudowaniu budynków ze środków własnych. Złożony przez Spółkę Handlowo-Usługową nakaz karny, stwierdzający wyłudzenie użytkowania nieprawdziwego oświadczenia o wybudowaniu budynków ze środków własnych Zakładów, nie przesądza o sfałszowaniu dowodu.
Spółka Handlowo-Usługowa "P." złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że nie zakończyła się jeszcze sprawa administracyjna dotycząca zarządu. Od decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jest złożona skarga, którą rozpozna sąd w sprawie I SA 32/96. Odwołująca się wyjaśniła, że przedmiotowy grunt został nabyty w 1978 r. przez inwestora zastępczego - K. Zakłady Wyrobów Papierowych na własność Skarbu Państwa, w celu realizacji inwestycji na rzecz poprzednika prawnego Spółki "P." - budowy magazynu inwestycyjnego. Następnie obiekt ten został przekazany na rzecz poprzednika Spółki "P." zgodnie z wymogami art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami. W ten sposób zostało ustanowione na rzecz poprzednika Spółki "P." prawo użytkowania. Istniejące wcześniej prawo zarządu K. Zakładów Wyrobów Papierowych wygasło jako bezprzedmiotowe.
K. Zakłady Wyrobów Papierowych w latach 1970-75 będąc inwestorem zastępczym nabyło umowami notarialnymi grunt w celu wybudowania na nim budynków na rzecz Zjednoczenia Przemysłu Papierniczego i z tego tytułu uzyskały wpis w księgach wieczystych nabytego gruntu. Stan prawny ksiąg wieczystych później nie był regulowany. Te okoliczności, według twierdzenia odwołującej się, wykluczają wydanie decyzji uwłaszczeniowej na rzecz K. Zakładów Wyrobów Papierowych. Odwołująca się podniosła że organ pominął prawa Spółki "P." do działki gruntu. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1998 r. Spółka "P." jako posiadacz samoistny nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r. ma prawo uzyskać decyzję o oddaniu jej przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Wniosek w tej sprawie Spółka złożyła do Urzędu Miejskiego przed złożeniem wniosku o uwłaszczenie przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych.
Zakłady te posłużyły się sfałszowanym dokumentem w celu uzyskania nieodpłatnego nabycia budynków znajdujących się na gruncie, objętym wnioskiem o uwłaszczenie.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 13 sierpnia 1997 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje na żądanie strony w rozumieniu art. 28 Kpa lub z urzędu. Wojewoda w postanowieniu o wznowienie postępowania powołał przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Nie wywiódł jednak ani w postanowieniu, ani w zaskarżonej decyzji na czym opiera przekonanie, że Spółka posiadała w postępowaniu uwłaszczeniowym interes prawny i winna być stroną postępowania uwłaszczeniowego.
Z akt sprawy nie wynika, aby Spółka posiadała tytuł prawnorzeczowy do działki. Prawem zarządu dysponowała jednostka uwłaszczona.
Z wniosku Spółki toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłaty za zarząd przedmiotowej nieruchomości wykonywany przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych. Postępowanie to zostało ostatecznie zakończone wyrokiem NSA w sprawie I SA 32/96 oddalającym skargę Spółki. W wyroku tym Sąd wskazał, że interes Spółki ma tylko charakter faktyczny, Spółka nie dysponuje tytułem do gruntu.
Wobec powyższego Spółka nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym w rozumieniu art. 28 Kpa, tym samym nie posiadała legitymacji do żądania wznowienia postępowania. Dlatego nietrafne było wznowienie postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z fałszowaniem dokumentów, organ pierwszej instancji może z urzędu wznowić postępowanie zakończone decyzją Wojewody z dnia 4 marca 1992 r. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa.
W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na powyższą decyzję Spółka Handlowo-Usługowa z o.o. w Ł., w oparciu o zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 28 Kpa, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, a także decyzji Wojewody z dnia 4 marca 1992 r.
Skarżąca powtórzyła argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji co do wygaśnięcia z mocy prawa jako bezprzedmiotowego zarządu K. Zakładów Wyrobów Papierowych do działki, którą poprzednicy prawni skarżącej objęli w 1978 r. w posiadanie właścicielskie w oparciu o protokół przekazania nieruchomości, który spełniał wymogi art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159/. Magazyn interwencyjny został wybudowany ze środków pieniężnych poprzednika prawnego skarżącej. W 1991 r. skarżąca przed K. Zakładami Wyrobów Papierowych złożyła wniosek o przekazanie jej działki gruntu na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz organ wcześniej załatwił wniosek K. Zakładów Wyrobów Papierowych o uwłaszczenie. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącej, posiada ona interes prawny, a nie faktyczny, do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, przysługuje jej prawo domagania się przed innymi osobami wydania na jej rzecz decyzji o oddaniu gruntu w zarząd, jako następcy prawnemu dotychczasowego użytkownika.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wbrew wywodom skarżącej spółki, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia 4 marca 1992 r., orzekającej o nabyciu przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych, z mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w K. przy ul. M., w skład której wchodzi działka o pow. 8.667 m2. Przepis art. 147 Kpa daje legitymację do wszczęcia powyższego postępowania tylko stronie w rozumieniu art. 28 Kpa, o ile postępowanie nie zostało wszczęte przez organ z urzędu.
W świetle art. 28 Kpa stroną postępowania jest osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Utrwalony jest pogląd w orzecznictwie i doktrynie, że o posiadaniu interesu prawnego, o którym wyżej mowa, decyduje nie subiektywne przekonanie osoby żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego, ale istniejący obiektywnie, oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego interes prawny w żądaniu ochrony jej praw w postępowaniu administracyjnym /patrz komentarz B. Adamiak i J. Borkowski do art. 28 Kpa, Wydawnictwo Prawnicze Beck 1996 r./. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie o uwłaszczenie ma zatem osoba, której prawa własności lub użytkowania wieczystego naruszyła decyzja uwłaszczeniowa.
Bezspornym jest, że skarżąca Spółka nigdy nie miała prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego do działki, położonej przy ul. M. w K. Roszczenie jej, oparte na przepisie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zostało negatywnie dla skarżącej rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody z dnia 16 kwietnia 1992 r.
Kwestia posiadania przez K. Zakłady Wyrobów Papierowych w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do działki została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody z dnia 1 lutego 1993 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 kwietnia 1990 r. o ustaleniu opłat za zarząd, sprawowany przez Zakłady Wyrobów Papierowych, w stosunku do nieruchomości obejmującej działkę.
Zarząd ustanowiony na czas nie ograniczony nie wygasa z mocy prawa, jak starała się wywieść skarżąca w skardze.
Wygaśnięcie jego następuje z mocy decyzji, wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, także z art. 41 uprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ogłoszonej w Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74.
Toczyło się postępowanie wszczęte przez organ administracji z urzędu o wygaszenie K. Zakładom Wyrobów Papierowych prawa zarządu do działki, lecz postępowanie to zostało umorzone ostateczną decyzją wydaną w dniu 30 października 1992 r.
Twierdzenie skarżącej, że jej służyło w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do działki gruntu, w świetle powołanych orzeczeń, jest bezpodstawne.
Skarżąca wywodzi interes prawny do żądania wznowienia postępowania w sprawie uwłaszczenia K. Zakładów Wyrobów Papierowych, między innymi działką, z uprawnienia z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny, to znaczy stwierdza tylko stan prawny powstały z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r.
Roszczenie z art. 80 ust. 2 powołanej ustawy zmierza do wydania decyzji konstytutywnej, czyli do stworzenia z dniem jej wydania nowego stanu prawnego, którym byłoby oddanie gruntu osobie uprawnionej z tego przepisu w użytkowanie wieczyste.
Pomijając kwestię fakultatywności rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie powołanego przepisu, należy podkreślić że roszczenie wynikające z powołanego przepisu nie wyprzedza roszczenia z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przeciwnie, postępowanie o uwłaszczenie, mające na celu stwierdzenie skutków w sferze własności powstałych z mocy prawa, ma pierwszeństwo przed postępowaniem opartym na przepisie art. 80 ust. 2 ustawy.
Odmiennie niż przy orzekaniu na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy organ ma obowiązek stwierdzić uwłaszczenie, gdy spełnione są przesłanki z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy.
Stwierdzenie uwłaszczenia przekreśla zatem możliwość ubiegania się o nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy, choćby osoba uprawniona z art. 80 ust. 2 ustawy spełniała przesłanki tego przepisu.
Uprawnienia z art. 80 ust. 2 ustawy nie dają z przyczyn omówionych legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją uwłaszczeniową.
Skarżąca próbowała podważyć zgodność z prawem decyzji uwłaszczeniowej z dnia 4 marca 1992 r. poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie jej nieważności.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia 18 sierpnia 1997 r. odmówił wszczęcia takiego postępowania. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej organ pierwszej instancji miał podstawę do zastosowania przepisu art. 149 par. 3 Kpa.
Skoro jednak organ administracji tego nie uczynił i wszczął postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 147 par. 1 Kpa, być może w celu wyjaśnienia okoliczności potrzebnych do oceny legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powstaje pytanie, jakim orzeczeniem winien organ zakończyć postępowanie, gdy doszedł do przekonania, że postępowanie zostało wszczęte przez osobę nieuprawnioną. Czy należało wówczas zakończyć postępowanie decyzją wydaną na podstawie art. 105 par. 1 Kpa, tak jak uczynił to organ odwoławczy, czy też decyzją wydaną w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, tak jak to zrobił organ pierwszej instancji.
Decyzja oparta na przepisie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa jest wydawana wtedy, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że nie są spełnione przesłanki z art. 145 par. 1 Kpa. Spełnienie przesłanek wznowieniowych /art. 145 par. 1 Kpa/ można ustalać tylko w prawidłowo wszczętym postępowaniu o wznowieniu postępowania.
Ma to miejsce wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby uprawnionej w rozumieniu art. 147 Kpa i w terminie wskazanym w art. 148 Kpa.
Niemożność badania spełnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 par. 1 Kpa w wadliwie wszczętym postępowaniu wznowieniowym stanowi dla organu administracji przeszkodę do orzekania co do istoty sprawy. Postępowanie to, jako bezprzedmiotowe z powodu braku uprawnionego wnioskodawcy, powinno być zakończone decyzją umarzającą postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.
Orzeczenie organu odwoławczego z przyczyn omówionych odpowiada prawu. Skargę jako bezzasadną należało zatem oddalić stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.