Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 30 kwietnia 1997 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ stwierdził nabycie przez Gminę N. własności nieruchomości o pow. 3 ha 6.200 m2 położonej w N. uregulowanej w księdze wieczystej Kw 48954 opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 18 oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1602, 1120, 1504, 1507, 938/1, 1534/2, 1116, 1445, 986/1, 509, 1534. Działki nr 1120 i 938/1 są zabudowane, zaś działki nr 1116, 1504, 1507 stanowią drogę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie "G." w N., które zarzuciło organowi administracji naruszenie przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa wskutek nieuwzględnienia jego wniosku z dnia 21 kwietnia 1997 r. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym o ustalenie prawa własności Stowarzyszenia do przedmiotowej nieruchomości. Tytuł własności do tej nieruchomości Stowarzyszenie posiadało od połowy XVIII wieku, lecz dokumenty o tym świadczące uległy zniszczeniu w czasie działań wojennych. W walce o Przełęcz Dukielską został spalony N. i wówczas spaliły się dokumenty dotyczące własności Stowarzyszenia do przedmiotowej nieruchomości. Księga wieczysta tej nieruchomości została założona dopiero w 1995 r. na wniosek Gminy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia 8 lipca 1997 r. stwierdziła niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że Stowarzyszenie "G." zostało zarejestrowane postanowieniem Sądu Wojewódzkiego z dnia 30 stycznia 1996 r. na podstawie ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Podmiot będący stowarzyszeniem nie może być następcą prawnym gminy stanowiącej terytorialny związek prawa publicznego. W postępowaniu komunalizacyjnym rozstrzyga się o prawach majątkowych w stosunkach między Skarbem Państwa a gminą. Stowarzyszenie nie udokumentowało następstwa w stosunku do istniejącego dawniej związku samorządu terytorialnego.
W świetle obowiązującego prawa stowarzyszenie nie może być ogólnym następcą prawnym gminy. Stowarzyszenie nie wykazało jakichkolwiek uprawnień do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, nie reprezentuje zatem interesu prawnego lub prawa, które w świetle art. 28 mogłoby uzasadniać status strony w postępowaniu komunalizacyjnym. O ile Stowarzyszenie będzie miało roszczenie cywilnoprawne dotyczące mienia komunalnego, powinno je realizować przed sądem powszechnym zgodnie z art. 19 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Stowarzyszenie "G." w N. w skardze złożonej na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego w ocenie skarżącego z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach, przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi, powołaniu gromadzkich rad narodowych, a nadto z naruszeniem przepisu art. 28 Kpa.
Skarżący wyjaśnił, że "G." w N. nigdy nie była związkiem wyznaniowym, ani jednostką organizacyjną Kościoła, gminą wyznaniową, ani wspólnotą gruntową, a jedynie Stowarzyszeniem mającym osobowość prawną. Błędne jest wobec tego stwierdzenie organu orzekającego, że "G." została przekształcona w organ samorządu terytorialnego, wobec czego jej mienie zostało przejęte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej lub ustawy z tej samej daty o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu funduszu kościelnego. Następnie skarżący twierdził, że majątek "G." został przejęty bezprawnie w 1960 r. przez Skarb Państwa. Wtedy Państwo uniemożliwiło Stowarzyszeniu prowadzenie statutowej działalności. Formalnie Stowarzyszenie to nigdy nie zostało rozwiązane. Od 1989 r. Stowarzyszenie ubiega się o zwrot bezprawnie zabranego mu majątku. Wszczął przed Sądem Rejonowym postępowanie o ustalenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.
Błędne jest w tej sytuacji przyjęcie przez organ orzekający, iż skarżący nie posiada uprawnienia do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym jego majątku.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu wnosząc o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujące się Stowarzyszenie nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zaskarżona przez niego decyzja komunalizacyjna nie dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Wniosek taki organ wyprowadził z ustalenia, że odwołujący się nie wykazał tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości. Odwołujący się twierdził natomiast w odwołaniu, że zaskarżona przez niego decyzja narusza jego prawa, bo skomunalizowano jego nieruchomość. Wprawdzie obecnie nie może wykazać tytułu własności do tej nieruchomości z uwagi na to, iż w czasie działań wojennych uległy zniszczeniu dokumenty, lecz toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie prawa własności odwołującego się Stowarzyszenia do przedmiotowej nieruchomości.
Nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd zobowiązany był z urzędu stwierdzić, że o braku legitymacji do złożenia odwołania organ odwoławczy nie mógł w okolicznościach sprawy rozstrzygać w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 Kpa, chociaż w innych sprawach Sąd wydawał także wyroki aprobujące postanowienia organu administracji, wydawane w podobnym stanie faktycznym na podstawie art. 134 Kpa /np. I SA 1206/97, I SA 1714/97/. W ocenie sądu orzekającego w sprawie, skoro odwołujący się twierdził, że zaskarżona przez niego decyzja narusza jego prawa, wskazał, na czym polegało naruszenie, organ mógł orzekać w tym przedmiocie tylko decyzją po rozpoznaniu odwołania.
Status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie uznania przez organ administracji danego podmiotu za stronę.
O statusie tym należy orzekać więc orzeczeniem rozstrzygającym co do istoty sprawy, a nie postanowieniem. Utrwalony jest pogląd w doktrynie i orzecznictwie zarówno SN i NSA, że brak przymiotu strony osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego można ustalić tylko po rozpoznaniu skargi wyrokiem /patrz: publikacja T. Wosia pt. "Postępowanie sądowoadministracyjne" wydanie 1996 r. str. 110/. Konstrukcja przepisów art. 127 par. 1 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest bardzo zbliżona. Oba te przepisy wiążą prawo do zaskarżenia decyzji z uprawnieniami strony, o których mówi art. 28 Kpa. Skoro o dopuszczalności skargi osoby twierdzącej, że zaskarżona decyzja narusza jej prawa decyduje Sąd po rozpoznaniu skargi - wyrokiem, to nie ma uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego do zwolnienia organu odwoławczego od obowiązku rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania z wyżej wskazanych przyczyn decyzją w wyniku rozpoznania odwołania. Pogląd ten znalazł aprobatę w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. IV SA 320/92, IV SA 1288/97, II SA 1913/95. Omawiane stanowisko Sądu orzekającego w sprawie zbieżne jest z poglądem B. Adamiak, J. Borkowskiego wyrażonym w publikacji "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne".
B. Adamiak i J. Borkowski w publikacji "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" wydanie 1996 r. str. 193 oraz w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie Becka 1996 r. str. 575 wyrazili pogląd, że na podstawie art. 134 Kpa można stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.
Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia /gdy decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną/ oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji /np. w toku instancji/. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania.
Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W takim przypadku ma zastosowanie przepis art. 134 Kpa.
Jeżeli składający odwołanie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny lub obowiązek, bądź też żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to dla ustalenia zasadności tych twierdzeń organ winien rozpoznać odwołanie.
O ile organ odwoławczy stwierdzi w wyniku rozpoznania odwołania bezzasadność twierdzeń odwołującego się, winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.
Z omówionych przyczyn zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 Kpa, zatem należało je uchylić na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bez możliwości oceny trafności ustalenia organu odwoławczego braku skarżącego Stowarzyszenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu komunalizacyjnym.
Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł o zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego.