Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo Górniczo-Geologiczne Przemysłu Materiałów Budowlanych "Geobud" zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Dyrektora Biura Spraw Lokalowych Urzędu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 1982 r. nr BSL.3143-16-33/82 i z dnia 19 lipca 1982 r. nr BSL.3143-2-25/82, mocą których lokal użytkowy o pow. 711 m2 w budynku nr 12 przy ul. M. w Warszawie został przydzielony Polskiemu Komitetowi Miar i Jakości na potrzeby Centralnego Biura Jakości Wyrobów. Z akt sprawy wynika, że sporny lokal by użytkowany przez Zjednoczenie Przemysłu Ceramiki Budowlanej, które uległo likwidacji, a znajduje się w budynku zarządzanym przez skarżące Przedsiębiorstwo. przedsiębiorstwo to, jak również zlikwidowane Zjednoczenie, stanowiły jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, co wywołało ten skutek, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zagospodarowania zwolnionego lokalu uczestniczyło jako strona tylko to Ministerstwo.
Od wskazanej wyżej decyzji z dnia 1 czerwca 1982 r. skarżące Przedsiębiorstwo odwołało się do Urzędu Rady Ministrów, podając, że budynek nr 12 przy ul. M. "stanowi własność hipoteczną" Przedsiębiorstwa, w związku z czym zwolniony lokal użytkowy miał być przeznaczony na mieszkania dla pracowników. Przedsiębiorstwo to uważa, że wymieniona decyzja narusza zasadę jego samodzielności, a ponadto wywoła niekorzystne skutki dla środowiska, ponieważ laboratoria chemiczne, znajdujące się na parterze budynku, już obecnie są przyczyną skarg lokatorów tam zamieszkałych.
Dyrektor Biura Spraw Lokalowych - nie rozpatrując kwestii zanieczyszczenia środowiska - w dniu 19 lipca 1982 r. /pismo nr BSL-3142-2-25/82/ utrzymał pierwotną decyzję w mocy, w związku z czym Przedsiębiorstwo "Geobud" złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji i wstrzymanie jej wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. W uzasadnieniu skargi podano, że Przedsiębiorstwo "sprawuje zarząd i jest właścicielem" wymienionego budynku, a mimo to nie było powiadomione o wszczęciu postępowania, czym naruszono art. 61 par. 4 Kpa. Oprócz tego podano w wątpliwość "stosowanie prawa lokalowego przez organy administracji do budynków zakładowych" i to z pominięciem interesu prawnego przedsiębiorstwa. Oznacza to naruszenie zasady samodzielności i samorządności Przedsiębiorstwa, które nie może dysponować zwolnionymi pomieszczeniami zgodnie z życzeniem pracowników.
W obszernej odpowiedzi na skargę Biuro Spraw Lokalowych URM podało, co następuje:
- 1) zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ i z zarządzeniem nr 210 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1955 r. o zakresie działania Urzędu Rady Ministrów w sprawach lokalowych oraz o obejmowaniu i zwalnianiu lokali użytkowych na obszarze m.st. Warszawy /M.P. nr 75 poz. 926/, dysponentem lokali biurowych, zajmowanych przez ministerstwa, centralne urzędy, centralne jednostki gospodarki uspołecznionej oraz centralne jednostki organizacji społecznych na obszarze m.st. Warszawy, jest Urząd Rady Ministrów,
- 2) przydział spornego lokalu użytkowego był wynikiem gospodarczego uzasadnienia rozwoju Centralnego Biura Jakości Wyrobów,
- 3) resort budownictwa i przemysłu materiałów budowlanych nie zgłaszał potrzeb Przedsiębiorstwa "Geobud",
- 4) budynek nr 12 przy ul. M. jest użytkowany na ogólnych zasadach prawa lokalowego o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej /art. 20 w zw. z art. 41 prawa lokalowego/, a zatem nie są naruszone przepisy art. 4 ust. 2 i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. nr 24 poz. 122/,
- 5) wspomniany budynek stanowi własność Skarbu Państwa, a nie Przedsiębiorstwa "Geobud", które jedynie sprawuje zarząd budynkiem, nie mając w nim siedziby.
- 6) stroną w postępowaniu dotyczącym spornego lokalu było tylko Ministerstwo Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, które nie zgłaszało potrzeb Przedsiębiorstwa "Geobud"; potrzeb takich nie zgłaszało także samo Przedsiębiorstwo, 7/ skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Przedsiębiorstwo "Geobud" nie było stroną postępowania, a ponadto uchybiło terminowi z art. 199 par. 1 Kpa, zaskarżona decyzja bowiem była doręczona stronie /tj. Ministerstwu/ w dniu 2 czerwca 1982 r., 8/ pismo z dnia 19 lipca 1982 r. nie było decyzją wydaną w II instancji, ponieważ decyzja z dnia 1 czerwca 1982 r. była wydana przez "organ naczelny, tj. Urząd Rady Ministrów, działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów /art. 18 Kpa/", była to więc decyzja ostateczna, od której nie służyło odwołania.
W związku z tym wniesiono o odrzucenie skargi w trybie art. 204 par. 1 Kpa.
Z poglądami tymi Przedsiębiorstwo "Geobud" polemizowało w piśmie z dnia 3 stycznia 1983 r., w którym ponowiło zarzut pominięcia go w postępowaniu administracyjnym, co uzasadniało wznowienie postępowania, przy czym wyrażało pogląd, że pismo Biura Spraw Lokalowych URM z dnia 19 lipca 1982 r., będące odpowiedzią na odwołanie, jest faktycznie decyzją.
W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że w księdze wieczystej nieruchomości nr 12 przy ul. M. w Warszawie nie jest ujawniona własność budynku po stronie skarżącego Przedsiębiorstwa,,natomiast pełnomocnik organu administracji poinformował, że do ponownego rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy Dyrektor Biura Spraw Lokalowych nie miał upoważnienia szczególnego, lecz działał w ramach upoważnienia ogólnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed rozpoznaniem sprawy co do meritum konieczne jest ustosunkowanie się do kilku kwestii formalnoprawnych, związanych ze skargą, a mianowicie: właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, problemu strony postępowania administracyjnego oraz sposobu interpretacji cytowanego już zarządzenia nr 210 Prezesa Rady Ministrów.
W odniesieniu do sprawy pierwszej Naczelny Sąd Administracyjny uznał się właściwym do rozpoznawania skarg na decyzje Prezesa Rady Ministrów /lub wydanych z jego upoważnienia/ w sprawach przydziału oznaczonej kategorii lokali na terenie m. st. Warszawy. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ Prezes Rady Ministrów jest organem wyłącznie uprawnionym do wydawania decyzji dotyczących zajmowania lokali przez państwowe i społeczne instytucje centralne, a więc w dziedzinie objętej właściwością sądu administracyjnego na mocy art. 196 par. 1 i par. 2 pkt 7 Kpa, a przy tym jest naczelnym organem administracji państwowej w rozumieniu art. 18 pkt 1 Kpa i żaden przepis prawny tego kodeksu nie wyłącza decyzji administracyjnych tego organu w sprawach ujętych w art. 196 par. 2 Kpa z kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odniesieniu do sprawy drugiej trzeba stwierdzić, że zarzut Przedsiębiorstwa "Geobud" jest w całości trafny, ponieważ pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, określone w art. 28 i 29 Kpa, jednoznacznie wskazuje, że Przedsiębiorstwo to jest stroną, ponieważ postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego niezależnie od oceny, z jakiego tytułu prawnego interes ten wywodzi: z prawa własności, z prawa użytkowania, czy z prawa zarządu mieniem ogólnonarodowym. każdy z tych tytułów stanowi podstawę interesu prawnego, uzasadniającego udział państwowej jednostki organizacyjnej jako strony w postępowaniu administracyjnym. Uznanie przez organ rozstrzygający, że stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie jest tylko Ministerstwo Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, oznaczało nie tylko naruszenie tych przepisów, ale w konsekwencji naruszenie również przepisów art. 10 par. 1, art. 9 i art. 81 Kpa, co łącznie stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
W kwestii ostatniej zachodzi potrzeba ustalenia zakresu zgodności omawianego zarządzenia nr 210 Prezesa Rady Ministrów z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba tu przede wszystkim uwzględnić fakt, że zarządzenie to zostało wydane w 1955 r., to jest w okresie obowiązywania innej struktury organizacyjnej organów państwowych. obowiązująca obecnie zasada jednoosobowych organów administracji państwowej nakazuje uznać, że Urząd Rady Ministrów /a tym bardziej jego wewnętrzna jednostka organizacyjna/ nie jest organem administracji państwowej, jest natomiast aparatem wykonawczym Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie więc z art. 18 pkt 1 Kpa organem naczelnym jest Prezes Rady Ministrów i właściwi ministrowie, przy czym decyzje w sprawach lokalowych wydaje Prezes Rady Ministrów, jeżeli dotyczą one lokali wskazanych w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/.
Jest oczywiste, że decyzje takie mogą być wydawane również z upoważnienia organu, co jednak wymaga powołania się w decyzji na takie upoważnienie. Pragmatyczna interpretacja stanu prawnego w rozpatrywanym zakresie pozwala przyjąć, że cytowane zarządzenie nr 210 obowiązywało nadal i stanowiło upoważnienie generalne dla funkcjonariuszy Urzędu Rady Ministrów do działania w imieniu Prezesa Rady Ministrów, natomiast struktura organizacyjna tego Urzędu pozwala na uznanie, że upoważnienie takie tym bardziej obejmuje Dyrektora Biura Spraw Lokalowych, jako odpowiedzialnego za zakres przedmiotowy objęty tym zarządzeniem. Dotyczyć to może jednak tylko spraw niespornych, sprawy sporne bowiem par. 3 tego zarządzenia przekazuje do rozstrzygnięcia Prezesowi Rady Ministrów, co wyłącza możliwość ich rozstrzygnięcia przez funkcjonariuszy Urzędu na podstawie upoważnienia generalnego. przy sprawach spornych zatem wymagane jest upoważnienie szczególne, przy czym nie może być ono udzielone tej samej osobie, która w sprawie spornej podpisywała decyzję pierwotną.
Na przeszkodzie temu bowiem stoi art. 24 par. 1 pkt 5 Kpa, który z mocy prawa wyłącza pracownika organu administracji państwowej od udziału w postępowaniu w sprawie, "w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Odnosząc ten przepis odpowiednio do decyzji wydawanej w I instancji przez naczelny organ administracji państwowej, należy uznać, że ma on pełne zastosowanie w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ /art. 127 par. 3 Kpa/, koresponduje z nim par. 3 ust. 1 zarządzenia nr 210, a naruszenie tej zasady skutkuje wadę wskazaną w art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa, co wystąpiło w rozpatrywanej sprawie.
Fakt, że decyzję w tej sprawie mógł wydać tylko naczelny organ administracji państwowej, oznacza, że jest to decyzja ostateczna, od której nie służy odwołanie, co jednak nie wyłącza możliwości jej weryfikacji przez ten organ w wyniku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie precyzuje, w jakiej formie taki wniosek powinien być załatwiony, przyjąć jednak należy, że mają tu odpowiednie zastosowanie przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa, a zatem powinna być wydana decyzja, na co wskazuje zwrot użyty w art. 127 par. 3 Kpa, mówiący o wniosku dotyczącym "ponownego rozpatrzenia sprawy" oraz o odpowiednim stosowaniu w takich sprawach przepisów dotyczących odwołań od decyzji.
Z tego co powiedziano wyżej wynika, że stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę w tych kwestiach było nietrafne. Na marginesie wypada dodać, że obie decyzje /tj. z dnia 1 czerwca i z 19 lipca 1982 r./ nie powołują się na jakąkolwiek podstawę prawną i tylko w niewielkim stopniu odpowiadają /zwłaszcza decyzja z dnia 1 czerwca/ warunkom określonym w art. 107 par. 1 Kpa.
Uznając za wady podstawowe zaskarżonych decyzji to, że strona bez własnej winy nie brał a udziału w postępowaniu /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/ oraz, że decyzja rozstrzygająca sprawę ponownie została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy prawa /art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa/, a więc zaszły okoliczności wymagające wznowienia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje zgodnie z art. 207 par. 2 pkt 2 Kpa, uznając przy tym za celowe wyrazić pogląd, że fakt, iż strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji lub złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, nie może być uznany za udział w postępowaniu, konwalidujący odpowiednią wadę postępowania przed organem orzekającym w I instancji. Postępowanie dowodowo-wyjaśniające bowiem toczy się przede wszystkim przed organem I instancji, natomiast w postępowaniu odwoławczym /lub przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - art. 127 par. 3 Kpa/ możliwe jest jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów /art. 136 Kpa/.
Pogląd taki potwierdza art. 138 par. 2 Kpa, przewidujący przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.