Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia 28 sierpnia 1992 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia 9 lipca 1992 r., którą ten - na podstawie par. 15 ust. 2 zarządzenia nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania - wezwał Lucynę B. do zwrotu pomocy finansowej, udzielonej w formie zaliczki, przyznanej decyzją z dnia 11 grudnia 1990 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) w wysokości 11.730.000 zł. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji podał, że Lucyna B. decyzją z dnia 11 grudnia 1990 r. otrzymała pomoc finansową z przeznaczeniem na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Budowy Mieszkań w J. Z dniem 31 grudnia 1991 r. została zwolniona ze służby na mocy art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/. Stosownie do postanowień par. 15 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z par. 16 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi, który został zwolniony przed upływem 10 lat służby stałej, podlega zwrotowi z umorzeniem w wysokości 1/10 kwoty tej pomocy za każdy pełny rok służby stałej. Zwrot pomocy następuje - zgodnie z par. 16 ust. 2 i 3 tego zarządzenia - z uwzględnieniem waloryzacji dokonanej przez spółdzielnię mieszkaniową w części dotyczącej wkładu mieszkaniowego, a w pozostałej części z zastosowaniem oprocentowania ustalonego przez Narodowy Bank Polski dla kredytów na budownictwo mieszkaniowe. Zasada ta ma zastosowanie również wtedy, gdy spółdzielnia mieszkaniowa nie dokonuje waloryzacji wkładu mieszkaniowego.
Lucyna B. zaskarżyła omówioną decyzję Komendanta Głównego Policji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, że narusza ona zasady współżycia społecznego. Pomoc mieszkaniową, uzyskaną na podstawie obowiązujących przepisów, wykorzystała zgodnie z jej przeznaczeniem, a także spełniła wszystkie pozostałe warunki określone w decyzji z dnia 11 grudnia 1990 r. Żądanie zwrotu udzielonej pomocy stanowi w tej sytuacji zmianę warunków, na których pomoc została przyznana. Przepisy par. 15 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. mogą mieć zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy zwalnianych ze służby w przypadkach określonych w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/. Skarżąca uważa, że nie miała żadnego wpływu na decyzję o zakończeniu służby, a zwolniona została wyłącznie ze względu na unormowania prawne zawarte w powołanej ustawie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podał, że stosownie do par. 20 cytowanego zarządzenia nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. pomoc finansowa, przyznana zaliczkowo na podstawie dotychczasowych przepisów, staje się pomocą finansową w rozumieniu tego zarządzenia. Ponadto uwzględniono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 czerwca 1989 r. I SA 1283/88, wedle którego w sprawie zwrotu pomocy finansowej udzielonej w formie zaliczki mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji wzywającej do zwrotu, a nie przepisy obowiązujące w momencie udzielania pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w literaturze prawniczej utrwalona została zasada, iż podstawę prawną decyzji wydanej w trybie postępowania administracyjnego mogą stanowić tylko przepisy ustaw /i dekretów mających moc ustawy/ oraz rozporządzeń i zarządzeń wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw" /W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne - zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 106; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, Zieliński Adam: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1985, s. 279-280/.
W myśl art. 62 Konstytucji RP /przepis utrzymany w mocy na podstawie art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426/ sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Z zasady tej wynika, że sędzia nie podlega sprzecznym z ustawą aktom normatywnym niższego rzędu. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 27 czerwca 1957 r. 3 CR 702/56 /OSN 1958 nr III poz. 79/, "sędziowie podlegający tylko ustawom są uprawnieni do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem widzenia ich zgodności z ustawami".
Korzystając z tego uprawnienia, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z ustawami przepisów par. 15 ust. 2 i par. 16 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania /nie publikowanego/ i stwierdził, że przepisy te nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Powyższe zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych zostało wydane na podstawie art. 94 ust. 2 i art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ oraz art. 81 ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/ w związku z art. 48 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 46 poz. 210 ze zm./.
Artykuł 94 ust. 2 ustawy o Policji oraz art. 81 ust. 2 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa upoważniają Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, a więc nie mogą się odnosić do przepisów zarządzenia mówiących o zwrocie udzielonej pomocy finansowej. Podobnie art. 48 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin pozostaje bez związku z przepisami par. 15 i 16 ust. 1 pkt 1 omawianego zarządzenia.
Natomiast art. 96 ust. 3 ustawy o Policji i art. 83 ust. 3 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa mówią, iż Minister Spraw Wewnętrznych ustala "szczegółowe zasady zwracania udzielonej pomocy finansowej". Sformułowanie to wskazuje, że "szczegółowe zasady" powinny się odnosić do zasad ogólnych, które zostały określone w art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa. W przepisach tych mówi się o zwrocie pomocy finansowej /przyznanej z funduszu mieszkaniowego/ w razie przydzielenia policjantowi lub funkcjonariuszowi UOP - w określonych w tych przepisach przypadkach - lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. A zatem Minister Spraw Wewnętrznych jest uprawniony do ustalenia szczegółowych zasad zwracania udzielonej pomocy finansowej tylko dla sytuacji określonych w zdaniu poprzednim.
Artykuł 96 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 83 ust. 3 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa natomiast nie dają Ministrowi Spraw Wewnętrznych uprawnienia do wydawania przepisów nakładających na byłych bądź aktualnych policjantów lub funkcjonariuszy UOP obowiązek zwrotu udzielonej pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego w przypadku zwolnienia ich ze służby przed upływem 10 lat. Tego rodzaju obowiązek może być wprowadzony w drodze ustawy, a nie w przepisach wykonawczych do ustawy.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że przepisy par. 15 ust. 2 i par. 16 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 86 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 6 września 1991 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji i Urzędu Ochrony Państwa oraz zasad jej przyznawania i zwracania /nie publikowanego/ wykraczają poza upoważnienia ustawowe i nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego; nie mogą zatem stanowić podstawy prawnej decyzji nakładającej na byłych policjantów lub funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa obowiązek zwrotu udzielonej pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego w przypadkach zwolnienia ich ze służby przed upływem 10 lat.
Skoro zaś wyżej wymienione przepisy zarządzenia nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego, to wydana na ich podstawie decyzja jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Tak też ma się sprawa z zaskarżoną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 1992 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...).
Stosownie zatem do art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa należało stwierdzić nieważność tych decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.