Uzasadnienie
Polski Związek Piłki Nożnej zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję (...) Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 23 grudnia 1998 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 26 listopada 1998 r. stwierdzającą nieważność własnej decyzji z dnia 23 września 1995 r. Na podstawie skargi oraz akt sprawy Sąd ustalił, że decyzją z dnia 23 września 1995 r. (...), wydaną z powołaniem się na art. 21 w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 20 poz. 104 ze zm./ oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 34 poz. 181 ze zm./ na wniosek Polskiego Związku Piłki Nożnej, Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki stwierdził, "że uchwalony w dniu 7 lipca 1995r. przez Walne Zgromadzenie Delegatów Polskiego Związku Piłki Nożnej statut wraz z poprawkami wprowadzonymi przez Komisję Statutową (...) jest zgodny z przepisami prawa" i postanowił wpisać ten statut do rejestru stowarzyszeń kultury fizycznej i ich związków. Decyzja nie zawierała uzasadnienia. Ta decyzja była przedmiotem skargi Fundacji Piłkarskiej Olimpia Futbol z Poznania do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednak skargę oddalił bez rozpatrzenia jej zarzutów, uznając, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją /wyrok z dnia 19 lutego 1996 r. I SA 1357/95/. Pismem z dnia 22 października 1998 r. Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki powiadomił Polski Związek Piłki Nożnej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 23 września 1995 r. (...), a następnie decyzją z dnia 26 listopada 1998 r. (...), wydaną z powołaniem się na art. 156 par. 1 pkt 2, stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji z dnia 23 września 1995r. W uzasadnieniu podał, że w trakcie kontroli prowadzonej w siedzibie Związku uzyskał informację, iż w Walnym Zgromadzeniu Sprawozdawczo-Wyborczym w dniach 3 i 7 lipca 1995 r. brali udział przedstawiciele makroregionów, co potwierdziły dokumenty:
uchwała zarządu Związku z dnia 13 lutego 1995 r. w sprawie wyboru delegatów na Walne Zgromadzenie, regulamin i stenogram obrad z dnia 3 i 7 lipca 1995 r., sprawozdanie Komisji Mandatowej i listy obecności oraz opinia prawna na temat udziału przedstawicieli makroregionów.
Zważywszy, że statut nie przewiduje udziału przedstawicieli makroregionów w Walnym Zgromadzeniu Delegatów i to z głosem stanowiącym, ich udział był sprzeczny ze statutem z 1991 r. /par. 24/, a zatem Walne Zgromadzenie nie było władne do podjęcia prawnie skutecznych uchwał, a więc nie mogło zmienić statutu. Organ ponadto ocenił, że statut "zawiera liczne postanowienia sprzeczne z obowiązującym prawem".
Nie określa bowiem zasad nabywania członkostwa w Związku, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 20 poz. 104/, a także nie określa liczby członków, której przekroczenie powoduje, iż najwyższą władzą stowarzyszenia staje się zebranie delegatów, a nie walne zebranie członków /art. 11 ust. 2 tej ustawy/. Zgodnie zatem ze statutem i cytowaną ustawą najwyższą władzą Związku powinno być zebranie członków. Oprócz tego organ ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych przez stronę w postępowaniu. W bardzo obszernym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Polski Związek Piłki Nożnej wniósł o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania, ponieważ organ administracji dokonał w niej oceny, do której upoważniony jest tylko sąd powszechny /art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. u kulturze fizycznej - Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./. Ponadto zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 7 ust. 3 statutów FIFA i UEFA, przewidującymi zakaz ingerencji organów administracji państwowej w działalność krajowych związków piłkarskich, a także naruszenie art. 11 ust. 1 tej ustawy przez pominięcie faktu, iż Walne Zgromadzenie Związku "mogło potwierdzić udział w obradach Zgromadzenia 16 delegatów z Makroregionów". Zakwestionowano także pogląd, że statut nie określa zasad nabywania członkostwa, wskazując na par. 15 statutu. Zdaniem wnioskodawcy, Prezes Urzędu mógłby wydać decyzję taką, jak opisana, dopiero wówczas, gdyby sąd powszechny zawiesił i uchylił uchwały Walnego Zgromadzenia, a sąd rejestrowy wykreślił statut z rejestru stowarzyszeń. Wydając decyzję z dnia 23 września 1998 r., organ "przejmuje kompetencje niezawisłego sądu powszechnego" i "podważa równocześnie bezpodstawnie wszystkie prawomocne formalnie i materialnie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Warszawie". Zdaniem wnioskodawcy, decyzja z dnia 23 września 1995 r. i późniejsze orzeczenia sądowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, a obecna decyzja wynika jedynie "z różnicy ocen tego samego stanu faktycznego i materiału dowodowego przez obecnego i poprzedniego prezesów Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki.
Zarząd Związku miał prawo w uchwale dotyczącej tzw. klucza wyborczego /z dnia 13 lutego 1995 r./ przyznać mandat delegata przedstawicielom makroregionów, a Walne Zgromadzenie, na zasadzie art. 11 ust. 1 prawa o stowarzyszeniach, potwierdziło w głosowaniu ten udział z głosem stanowiącym. Argumentacja ta nie została uwzględniona i decyzją z dnia 23 grudnia 1998 r. Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 26 listopada 1998 r., powołując się na art. 16 i art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 par. 1 Kpa, a także art. 14 i art. 21 prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 59 ustawy o kulturze fizycznej. Stwierdził, że jeśli ten organ miał prawo wydać decyzję z 1995r., miał również prawo stwierdzić jej nieważność, ponieważ żaden przepis prawa takiej możliwości nie wyłącza. Stwierdzenie nieważności decyzji "nie przesądza o kwestii ważności jakichkolwiek orzeczeń sądowych wydanych w niniejszej sprawie przez sądy powszechne, ani kwestii zgodności z prawem statutu". Organ uważa, iż stwierdzenie zgodności z prawem zmian statutu "uchwalonych przez organ o składzie niezgodnym ze statutem PZPN musi być uznane za działanie rażąco naruszające prawo", tj. art. 14 i art. 21 prawa o stowarzyszeniach w związku z art. 59 ustawy o kulturze fizycznej, nie ma przy tym znaczenia fakt, że organowi były znane stosowne dowody w chwili wydawania nieważnej decyzji. Organ kwestionuje pogląd, że walne zgromadzenie stowarzyszenia mogło w sposób konkludentny zmienić przepisy statutu dotyczące składu walnego zgromadzenia.
Byłoby to sprzeczne z art. 10 ust. 1 pkt 8 prawa o stowarzyszeniach, przy czym z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, że prawo decydowania o sprawach stowarzyszenia przysługuje tylko członkom, a nie innym osobom, a więc przedstawicielom makroregionów. Organ powtórzył także zarzuty dotyczące niezgodności przepisów statutu z prawem. W skardze na tę decyzję Polski Związek Piłki Nożnej domaga się uchylenia obu decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, powtarzając argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i akcentując, że "w 1995 r. Prezes UKFiT co najmniej świadomie akceptował sytuację noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa", czego obecnie organ nie stara się wyjaśnić, dlaczego taki stan faktyczny uważa za rażące naruszenie prawa.
Skarżący uważa, że decyzja o zatwierdzeniu zmian statutu z 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Twierdzenie organu o niezdolności Walnego Zgromadzenia z udziałem przedstawicieli makroregionów do podejmowania uchwał ze skutkiem prawnym skarżący ocenia jako niedopuszczalną ingerencję w działalność uchwałodawczą. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu między innymi, że jedynym kryterium kontroli statutu Związku przez Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki przed rejestracją była zgodność statutu z prawem. Wobec tego ten organ musiał odmówić stwierdzenia zgodności z prawem zmiany statutu, jeśli naruszała ona przepisy prawa albo została dokonana w sposób sprzeczny z prawem lub postanowieniami statutu.
Na poparcie tego poglądu organ powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1995 r. w sprawie I PRN 28/95 /OSNAPU 1996 nr 11 poz. 163/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę, należało przede wszystkim ustalić zakres uprawnień Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki w świetle przepisów zarówno ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz. U. nr 20 poz. 104 ze zm./, jak i ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./, uwzględniając przy tym, że decyzja z dnia 23 września 1995 r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 34 poz. 181 ze zm./, co ma istotne znaczenie w sprawie. Zgodnie z art. 59 tej właśnie ustawy stowarzyszenia kultury fizycznej działały na zasadach określonych w prawie o stowarzyszeniach, ze zmianami wynikającymi z przepisów jej rozdziału 9, co oznaczało, że dla stowarzyszeń kultury fizycznej, których teren działania przekracza teren jednego województwa, organem rejestracyjnym był Główny Komitet Kultury Fizycznej i Turystyki /art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 1984 r.; obecnie Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki/.
Zważywszy na to, że z dniem 10 kwietnia 1989 r. weszło w życie cytowane już prawo o stowarzyszeniach, które nie wprowadziło w powyższej ustawie o kulturze fizycznej z 1984 r. /będącej lex specialis/ żadnych zmian, nie został zmieniony organ rejestracyjny, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, natomiast jego uprawnienia zostały skonkretyzowane między innymi w art. 16 prawa o stowarzyszeniach, nakładającym na ten organ /na zasadzie art. 59 ustawy z dnia 3 lipca 1984 r./ obowiązek stwierdzenia przed rejestracją, czy statut stowarzyszenia jest zgodny z przepisami prawa.
Wprawdzie przepisy obu cytowanych tu ustaw mówią o zarejestrowaniu stowarzyszenia, należy jednak uznać, iż te przepisy powinny być stosowane odpowiednio, gdy zarejestrowane i działające stowarzyszenie uchwali nowy statut, przy czym prawo o stowarzyszeniach expressis verbis mówi w art. 21 o odpowiednim stosowaniu przepisów o rejestracji stowarzyszenia w razie zmian statutu. Trzeba także uwzględnić, że wprawdzie żadna z wymienionych ustaw nie określa form wyrażania woli przez organ rejestracyjny będący organem administracji publicznej /art. 16 prawa o stowarzyszeniach mówi o postanowieniu Sądu/, tym niemniej ma tu zastosowanie ogólna reguła postępowania administracyjnego, iż organ administracji załatwia sprawę indywidualną, uregulowaną przepisami administracyjnego prawa materialnego, przez wydanie decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/. W świetle tak ustalonego stanu prawnego należy stwierdzić, że Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki, będący w dniu 23 września 1995 r. organem administracji publicznej właściwym do działania jako organ rejestracyjny w stosunku do Polskiego Związku Piłki Nożnej, miał obowiązek dokonania oceny, czy uchwalony w dniu 7 lipca 1995 r. i zgłoszony do rejestracji statut tego Związku jest zgodny z przepisami prawa, i w sprawie tej był władny wydać decyzję administracyjną. Jednakże ocena zgodności statutu z prawem nie może ograniczać się do ustaleń, czy postanowienia statutu są zgodne z przepisami prawa. Zgodność statutu stowarzyszenia z prawem, o której mowa w art. 16 prawa o stowarzyszeniach, to także prawna niewadliwość procedur, według których doszło do uchwalenia statutu. Nie można bowiem zapominać, że statut stowarzyszenia jest prawem wewnętrznym stowarzyszenia, a prawem tym może być tylko taka uchwała, która została uchwalona we właściwym trybie i przez właściwy podmiot. W odniesieniu do stowarzyszenia już działającego w porządku prawnym państwa tę "właściwość" podmiotową i procesową określa statut, według którego to stowarzyszenie działało dotychczas. Oznacza to, że uchwalenie statutu w dniu 7 lipca 1995 r. powinno nastąpić przez Walne Zgromadzenie Delegatów Związku /par. 23 statutu uchwalonego w dniu 21 czerwca 1991 r. i zatwierdzonego decyzją z dnia 30 września 1991 r./, to jest przez gremium składające się wyłącznie z osób wymienionych w par. 24 tego statutu i głosujące w sposób uregulowany w jego par.
- Ustalenia wymienionego statutu są w tym zakresie jasne, jednoznaczne, wyczerpujące i nie wymagają interpretacji. Naruszenie tych postanowień statutu jest równoznaczne z naruszeniem prawa i może prowadzić do wadliwości uchwał podjętych niezgodnie ze statutem.
Trzeba także dodać, że cytowany tu statut nie przewidywał w ogóle funkcjonowania makroregionów, co tym bardziej nakazuje uznać dopuszczenie ich delegatów do udziału w Walnym Zgromadzeniu Delegatów z głosem stanowiącym za naruszenie prawa w postaci statutu z dnia 21 czerwca 1991 r., a nowy statut uchwalony z ich udziałem - za uchwalony sprzecznie z przepisami prawa. Jeżeli zatem tak uchwalony statut zostaje zatwierdzony przez organ rejestracyjny, powstaje problem oceny legalności aktu administracyjnego o zatwierdzeniu statutu. Jak zostało powiedziane na wstępie, stwierdzenie przez organ rejestracyjny, że statut jest zgodny z prawem /"zatwierdzenie statutu"/, następuje w formie decyzji administracyjnej; ta jednak podlega wszelkim przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.
Zważywszy, że konstytucyjną zasadą było i jest przestrzeganie prawa przez organy państwa /art. 3 Przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r., utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r./, co na gruncie postępowania administracyjnego wyraża art. 6 Kpa, ustalenie, że organ administracji naruszył swą decyzją prawo, stanowi nakaz podjęcia przez właściwy organ postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą prawną.
W stosunku do decyzji ostatecznych postępowanie w takich sprawach jest regulowane przepisami rozdziałów 12 i 13 w dziale II kodeksu postępowania administracyjnego, a więc głównie przepisami o wznowieniu postępowania i o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zważywszy zaś, że w sprawie chodziło o decyzję organu centralnego, ten właśnie organ był właściwy na zasadzie art. 157 par. 1 lub art. 150 par. 1 Kpa do wszczęcia i zakończenia postępowania odpowiedniego do ustalonej wady decyzji.
Wystąpienia strony zdają się sugerować drogę postępowania wznowieniowego, ponieważ podkreślają, iż organ rejestracyjny wiedział od początku o okolicznościach towarzyszących uchwaleniu statutu.
Ta argumentacja jednak jest nie tylko błędna, ale w pewnym stopniu stanowi potwierdzenie słuszności działania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Trzeba bowiem przypomnieć, że przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności wzajemnie wykluczają się. W art. 145 par. 1 Kpa wymieniono wady postępowania, które doprowadziło do wydania weryfikowanej decyzji. Cechą szczególną tych wad jest to, że samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji mogło być nawet zgodne z prawem, ale niezgodnie z prawem prowadzono postępowanie.
Taka cecha szczególna uwidacznia się zwłaszcza w przesłankach zawartych w art. 145 par. 1 pkt 3 i 6 Kpa. Gdy natomiast chodzi o przesłanki stwierdzenia nieważności, wady określone w art. 156 par. 1 Kpa tkwią w samej decyzji. Jeśli więc zgłasza się argument, że organ rejestracyjny wiedział o naruszeniach prawa przy uchwalaniu statutu i mimo to ten statut zatwierdził jako zgodny z prawem, jest to równoznaczne ze wskazaniem, że organ albo nie miał dostatecznej świadomości prawa albo działał z pełną świadomością naruszenia prawa; każdy z takich wniosków jest w rozpatrywanej sprawie przesłanką negatywną dla oceny legalności zatwierdzenia statutu. Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki prawidłowo ocenił stan faktyczny i wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 23 września 1995 r. pod zarzutem rażącego naruszenia prawa. Trzeba jednak podkreślić ze szczególną wyrazistością, że ten organ nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Walnego Zgromadzenia Delegatów z dnia 7 lipca 1995 r., lecz wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ w dniu 23 września 1995 r. i stwierdzającej zgodność statutu z przepisami prawa. Organ miał do tego pełne prawo, działał bowiem nie na podstawie art. 16 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./, lecz na podstawie przepisów działu II rozdział 13 Kpa. W ocenie tego organu administracji publicznej doszło do rażącego naruszenia prawa przez to, że do porządku prawnego państwa, w wyniku decyzji z dnia 23 września 1995 r., został wprowadzony akt normatywny uchwalony z naruszeniem prawa. Przedmiotem orzekania więc była decyzja administracyjna z dnia 23 września 1995 r., przesłanką orzekania była wada prawna tej decyzji określona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, natomiast ocena samego statutu i procedury jego uchwalenia była okolicznością, która jako wynik badania materiału dowodowego przesądziła o treści rozstrzygnięcia weryfikacyjnego. Wyciągnięty w tym postępowaniu przez organ administracji wniosek, iż zatwierdzenie statutu uchwalonego przez Walne Zgromadzenie Delegatów Związku z naruszeniem przepisów prawa jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa przez organ rejestracyjny, nie nasuwa zastrzeżeń. Statut jest nie tylko źródłem prawa wewnętrznego stowarzyszenia, ale przez procedurę zatwierdzenia i rejestracji wchodzi do porządku prawnego państwa.
Nie można więc akceptować sytuacji, że ten porządek prawny będzie kształtowany przez akty normatywne powstałe w sposób sprzeczny z prawem. Warto przypomnieć, że również w stosunku do ustaw uchwalonych przez Sejm zarzutem ich niekonstytucyjności może być naruszenie procedury uchwalania. Trudno więc byłoby uznać za zasadny argument skarżącego, że sprawa wynikła w wyniku zmiany interpretacji przez organ; to nie jest kwestia interpretacji, lecz wadliwego zastosowania prawa, niedopełnienia obowiązków organu rejestracyjnego, którego uprawnienia polegały właśnie na tym, by zapewnić niesprzeczność statutu z prawem powszechnie obowiązującym. Dokonując oceny okoliczności sprawy, Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki miał obowiązek rozpatrywać sprawę na gruncie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji z dnia 23 września 1995 r., gdyż ocena, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, może być dokonana niewadliwie tylko na gruncie przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji poddanej postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Także z tego punktu widzenia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które mogłyby uzasadniać jej negatywną ocenę. Jakkolwiek stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 września 1995 r. powoduje, iż statut uchwalony w dniu 7 lipca 1995 r. nie może wejść do porządku prawnego z mocą ex tunc jako akt, który nie uzyskał akceptacji organu rejestracyjnego, orzekanie o legalności uchwał Zarządu Polskiego Związku Piłki Nożnej oraz Walnego Zgromadzenia Delegatów będzie należało do sądu powszechnego na zasadach wynikających z prawa o stowarzyszeniach. Trudno więc mówić o naruszeniu zaskarżoną decyzją przez Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./, przepis ten bowiem mówi o eliminowaniu przez Sąd z obrotu prawnego uchwał organów stowarzyszenia kultury fizycznej, gdy tymczasem przedmiotem skargi jest decyzja organu administracji mająca na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji tego organu. Nie są także trafne zarzuty na temat naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 prawa o stowarzyszeniach. Faktem jest, że najwyższą władzą stowarzyszenia jest walne zebranie członków. Jeżeli jednak pozostawić na uboczu kwestię, czy w świetle przepisów art. 11 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach najwyższą władzą w Polskim Związku Piłki Nożnej może być zebranie delegatów, czy walne zebranie członków, nie powinno ulegać wątpliwości także władz tego stowarzyszenia, że kompetencje takiego gremium są również regulowane przepisami statutu. Oznacza to, że walne zgromadzenie nie może własną uchwałą kształtować swego składu osobowego, określonego w statucie. Takich uprawnień - w ocenie Sądu - tym bardziej nie miał zarząd w świetle par. 28 ust. 1 pkt 10 statutu, czym innym bowiem jest "ustalenie zasad wyboru delegatów na Walne Zgromadzenie Delegatów", a czym innym ustalenie, kto może być reprezentowany przez delegatów; o tym zaś mówił expressis verbis par. 24 statutu z 1991 r., według którego mogło być zwołane i obradować Walne Zgromadzenie Delegatów PZPN w 1995 r. Błędne są także powołania się na art. 7 ust. 3 statutów UEFA i FIFA. Przepisy statutów FIFA lub UEFA nie zawierają postanowień, które by miały zastosowanie w sprawie, przy czym statut UEFA w wersji znanej Sądowi w ogóle nie wypowiada się w kwestiach stosunków z władzami państwowymi, natomiast statut FIFA w art. 7 ust. 3 stwierdza jedynie, że "Żadna decyzja podjęta przez ciało zewnętrzne w sprawie zawieszenia ciała wykonawczego nie będzie wiążąca dla Federacji". Chodzi więc o zawieszenie zarządu związku krajowego, co w sprawie nie występuje. I wreszcie zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Od czasu pojawienia się tego pojęcia w prawie administracyjnym trwa dyskusja dla ustalenia jego znaczenia. Z reguły interpretacja tego pojęcia była dotychczas dokonywana ad usum i stosunkowo szerokiej jego analizy dokonał Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNAPU 1992 nr 12 poz. 211/. W szczególności podkreśla się tam, że pojęcie to należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Ponadto przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę także późniejsze zdarzenia, "które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadania obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności". Jak z tego widać, również i ta próba wyjaśnienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, choć bez wątpienia najbardziej ambitna, nie dała jednoznacznej odpowiedzi, ale stwarza podstawy do oceny, że w rozpatrywanej sprawie w argumentacji skargi bardziej chodziło o sferę faktów niż o sferę prawa.
Sąd zatem nie dopatrzył się, by w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, to zaś, na co powołuje się strona, należy zakwalifikować właśnie jako następstwa wynikające z domniemania legalności decyzji o zatwierdzeniu statutu. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 23 grudnia 1998 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia 26 listopada 1998 r., nie naruszają prawa w takim stopniu, jaki mógłby uzasadniać ich uchylenie w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a w związku z tym na zasadzie art. 22 ust. 1 tej ustawy skargę Polskiego Związku Piłki Nożnej oddalił.