Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 15 grudnia 1987 r., I SA 177/87

Teza

W postępowaniu administracyjnym przepisy kodeksu cywilnego /w tym także art. 5 Kc/, mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Powszechnej Spółdzielni Spożywców "Społem" w P. na decyzję Dyrektora Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Łodzi z dnia 25 listopada 1986 r. w przedmiocie przydziału lokalu użytkowego.

Uzasadnienie

W dniu 15 września 1986 r., decyzją nr L.8174F/15/86 powołującą się na art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/, Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w P. odmówił Powszechnej Spółdzielni Spożywców "Społem" wydania decyzji o przydziale lokalu użytkowego w budynku nr 37 przy ul. B. w P. W uzasadnieniu decyzji podał, że PSS "Społem" w P. zwróciła się do organu z wnioskiem o przydzielenie wymienionego wyżej lokalu, lokal ten jednak znajduje się w budynku nie podlegającym przepisom o szczególnym trybie najmu.

W odwołaniu od tej decyzji PSS "Społem" zarzuciła organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie, kiedy i w jakich okolicznościach doszło do zawarcia łączącej strony umowy oraz kiedy i na jakiej podstawie nastąpiło wyłączenie w porozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy - prawo lokalowe. Oprócz tego Spółdzielnia zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez powołanie się na art. 24 ust. 1 pkt 2 zamiast na art. 24 ust. 2 prawa lokalowego. Z odwołania wynika, że sporny lokal "nie był i nie jest konieczny do wykonywania zawodu przez właściciela i jego bliskich", był natomiast od 1970 r. wykorzystywany przez odwołującą się Spółdzielnię na cele handlowe. Wniosek Spółdzielni ma więc podstawę w art. 44 ust. 1 prawa lokalowego.

Odwołanie nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia 25 listopada 1986 nr L. III. 817/874/86/Z Dyrektor Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta Łodzi utrzymał decyzję organu I instancji w mocy z uzasadnieniem, że sporny lokal "znajduje się w budynku prywatnym, wyłączonym spod szczególnego trybu najmu, którego właścicielem jest Ob. Jerzy N., zamieszkujący w tym budynku". Wobec tego "Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych nie jest organem władnym do wydania decyzji w spornej sprawie", ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 2 prawa lokalowego "właściciel budynku - rzemieślnik" ma prawo wykorzystać ten lokal do swojej działalności zawodowej.

Decyzję ostateczną PSS "Społem" zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Jako zarzut podstawowy wysunęła sprzeczność z zasadami współżycia społecznego i nieuwzględnienie "istotnych okoliczności w sprawie, szczególnie pod kątem zgodności z art. 5 Kc" Spółdzielnia wyraziła w skardze pogląd, że "zasady współżycia oraz długoletnie użytkowanie przemawiają za priorytetem interesu społecznego ponad interes jednostki". Spółdzielnia zarzuciła organowi, że zupełnie pominął kwestię, iż "z całą pewnością podstawą dotychczasowego użytkowania spornego lokalu przez Spółdzielnię była nie tylko umowa zawarta z właścicielem, choćby w sposób dorozumiany (...), ale musiała być również wydana decyzja administracyjna, której z uwagi na wielokrotne zmiany organizacyjne nie można znaleźć".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację z uzasadnienia swej decyzji, dodając informację, że w dniu 15 października 1985 r. skarżąca Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o likwidację sklepu mięsnego prowadzonego w spornym budynku.

Akta sprawy uzupełniają następujące dokumenty istotne dla sprawy: 1/ wymówienie umowy najmu ze skutkiem od dnia 30 września 1986 r. ze względu na wadliwe użytkowanie spornego lokalu przez Spółdzielnię, "w wyniku którego został na trwale uszkodzony budynek" /pismo bez podpisu z dnia 19 czerwca 1986 r. z kserokopią dowodu nadania do "Społem" w P. w dniu 30 czerwca 1986 nr 12266/, 2/ pismo PSS "Społem" w P. nr HT/88/237/85 z dnia 15 października 1985 r. do Przewodniczącego Komitetu Obwodowego nr 6 w P., w którym Spółdzielnia "stawia wniosek o likwidację sklepu mięsnego nr 2238 przy ul. B. nr 37. Sklep ten jest niedostosowany do prowadzenia działalności handlowej z uwagi na trudne warunki lokalowe, małą powierzchnię sali sprzedażowej, brak wody bieżącej, brak zaplecza magazynowego," 3/ pismo Elżbiety N. z dnia 4 kwietnia 1985 r. do Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w P. /doręczone 7 listopada 1985 r./ o "przydzielenie" lokalu użytkowego w budynku stanowiącym jej własność, z przeznaczeniem na działalność rzemieślniczą, prowadzoną od 1982 r., i wyjaśnienia organu administracji z dnia 12 września 1986 r., że nie można wydać takiej decyzji właścicielowi domu, ponieważ dom jest wyłączony spod działania przepisów o szczególnym trybie najmu. Stan taki jest w aktach potwierdzony kopią zaświadczenia nr 1508/85 z dnia 17 października 1985 r., 4/ wniosek PSS "Społem" z dnia 16 lipca 1986 r. o przydział spornego lokalu z uzasadnieniem, że lokal "jest niezbędny w tym rejonie miasta".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonym decyzjom nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Faktem bowiem jest, że skarżąca Spółdzielnia nie potrafiła w postępowaniu administracyjnym wykazać się decyzją administracyjną o przydziale spornego lokalu, a okoliczność, że właśnie o taką decyzję ubiegała się w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami, pozwala uznać, że Spółdzielnia nie mogła się powołać na administracyjnoprawny tytuł do spornego lokalu. To zaś oznaczało, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem Spółdzielni z dnia 16 lipca 1986 r. należało uwzględnić także wcześniejszy wniosek Elżbiety N. /z dnia 6 listopada 1985 r./ o przekazanie spornego lokalu użytkowego na jej potrzeby jako rzemieślnika. Mając do rozpatrzenia obydwa te wnioski, z których chronologicznie pierwszym był wniosek właścicielki domu, w którym znajduje się sporny lokal użytkowy, organ administracji miał obowiązek z urzędu uwzględnić fakt, że powyższy dom jest zgodnie z prawem wyłączony spod działania przepisów o szczególnym trybie najmu, wobec czego w sprawie ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1983 nr 11 poz. 55/. Taki stan faktyczny sprawy rzeczywiście oznaczał, że organ administracji nie był uprawniony do dysponowania omawianym lokalem użytkowym i postępowanie w sprawie przydziału tego lokalu skarżącej Spółdzielni powinien był umorzyć na zasadzie art. 105 Kpa jako bezprzedmiotowe.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji orzekły "o odmowie wydania decyzji na lokal użytkowy". Był to oczywisty błąd, który jednak nie miał wpływu na ocenę legalności tych decyzji. Niezależnie bowiem od tego, czy uznać te decyzje za odmowę przydziału lokalu użytkowego, czy za decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału takiego lokalu, organy administracji były uprawnione do ich wydania w świetle art. 24 ust. 2 prawa lokalowego.

Na taką ocenę tych decyzji nie mógł mieć wpływu argument skarżącej Spółdzielni, powołującej się na art. 5 Kc, ponieważ w postępowaniu administracyjnym przepisy kodeksu cywilnego mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego, co w sprawie nie występuje. Nie bez znaczenia w sprawie administracyjnej była także okoliczność, że skarżąca Spółdzielnia dobrowolnie zrezygnowała ze spornego lokalu /pismo z dnia 15 października 1985 r./, uznając go za nieprzydatny do handlu mięsem, to zaś czyniło mało przekonującymi argumenty skargi, która zresztą nie mogła być uwzględniona w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Dlatego też skargę - jako nieuzasadnioną - należało oddalić w myśl art. 207 par. 5 Kpa.