Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 28 września 1997 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody z 16 czerwca 1997 r. odmawiającą przekazania Miastu P. 80 procent akcji Zespołu Elektrociepłowni objętych przez Skarb Państwa.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda decyzją z 16 czerwca 1997 r. odmówił przekazania na rzecz Miasta P. 80 procent akcji Spółki Zespół Elektrociepłowni SA. Podstawowymi argumentami decyzji organu I instancji były następujące okoliczności:
1/ że ww. Spółka działa na podstawie przepisów Kodeksu handlowego oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 118 poz. 561 ze zm./, 2/ że ustawa przewiduje inne tryby zbywania akcji Skarbu Państwa, aniżeli zbycie ich w drodze decyzji administracyjnej, 3/ że Gmina może nabyć akcje Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w ww. ustawie, 4/ Gmina może wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o zezwolenie na inny tryb zbycia akcji, nie wymieniony w cyt. ustawie z 1996 r.
Odwołujący się od tej decyzji Prezydent Miasta P. polemizując z argumentami podanymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji twierdzi w szczególności i przede wszystkim, że dwa pierwsze argumenty nie uwzględniają odrębności prawnych instytucji komunalizacji i prywatyzacji oraz że komunalizacja mienia państwowego nie wyklucza możliwości prywatyzacji tego mienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uwzględniła odwołania. Zaskarżona decyzja o odmowie komunalizacji mienia została oparta, jeśli idzie o prawo materialne, na przepisach art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Zgodnie z tym przepisem gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe /państwowe/ inne nie wymienione w ust. 1-3 art. 5 cyt. ustawy, jeżeli jest związane z realizacją jej zadań. Jednym z warunków wydania decyzji fakultatywnej /opartej na uznaniu administracyjnym organu/ jest, aby mienie to traktowane jako całość było mieniem ogólnonarodowym /państwowym/. Warunkom tym nie odpowiada mienie będące w dyspozycji Zespołu Elektrociepłowni SA, w tym akcje tj. kapitał zakładowy /akcyjny/ tejże spółki. Jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę na podstawie właściwych przepisów prawa jest państwową osobą prawną w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r. III CZP 49/92 - ONSCP 1992 nr 11 poz. 200/. Fakt zaś przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową Spółkę Skarbu Państwa, udaremnia komunalizację mienia do niej należącego /wyrok NSA z dnia 10 maja 1993 r. I SA 1926/92/.
Z powyższego twierdzenia wynika dalsza konsekwencja, że zarówno całość jak też część /w tym akcje danej spółki/ mienia należącego do jednoosobowej spółki Skarbu Państwa nie może być przedmiotem przekazania na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ II instancji uwzględniając powyższe rozważania podzielił także pogląd wyrażony przez organ I instancji, że wobec dokonanej już prywatyzacji Zespołu Elektrociepłowni SA obrót akcjami tego podmiotu gospodarczego może odbywać się tylko na zasadzie szczególnych norm prawnych regulujących zasady ustrojowe jego działania oraz obrót tymi akcjami, wyłączających stosowanie ogólnych norm ustawy komunalizacyjnej, dotyczących przekazywania mienia ogólnonarodowego /państwowego/.
W odwołaniu pominięto istotną dla wydania decyzji okoliczność, że prywatyzacja Zespołu Elektrociepłowni SA już nastąpiła. Nietrafne jest zatem stanowisko, iż w konkretnej sprawie komunalizacja nie przeszkadza prywatyzacji, bowiem w istocie w konkretnej sprawie, jak to podano wyżej właśnie prywatyzacja przeszkadza komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.
Na decyzję KKU skargę do NSA wniósł Prezydent Miasta P. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podnosił w skardze, że nietrafnie organ powołuje się w jej uzasadnieniu na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r. oraz wyrok NSA z dnia 10 maja 1993 r. I SA 1926/92. Powołana uchwała bowiem została podjęta przez Sąd Najwyższy w sprawie, w której chodziło o coś zupełnie innego. Wbrew wywodowi KKU Gmina Miasta P. nie żąda komunalizacji mienia będącego w dyspozycji Zespołu Elektrociepłowni SA /choć art. 441 Kc literalnie stanowi, że także mienie innych niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych jest mieniem państwowym/ a jedynie przysługującego Skarbowi Państwa i będącego w jego dyspozycji, w postaci papierów wartościowych ucieleśniających wierzytelności Skarbu Państwa względem tejże Spółki. W tej sytuacji zdaniem skarżącego KKU nie wywiązała się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia zasadniczego elementu stanu faktycznego, jakim jest przedmiot wniosku o komunalizację.
W efekcie tego KKU orzekła w innym przedmiocie niż tego żądała skarżąca. Prawdą jest, że decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to swobody ani dowolności orzekania. Także w takich sytuacjach organ administracyjny związany jest tzw. dyrektywami wyboru, takimi zwłaszcza, jak nakaz uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania administracyjnego aż do granic kolizji z interesem publicznym /art. 7 Kpa/. Wbrew temu obowiązkowi KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody, nie wyjaśniając, jakie interesy publiczne uniemożliwiają komunalizację, lub choćby przemawiają przeciwko skomunalizowaniu 80 procent akcji Zespołu Elektrociepłowni SA. Nietrafny jest także pogląd, jakoby mienie podlegające komunalizacji należało traktować jako całość. Mienie to - według art. 44 Kc - prawa majątkowe, a nie rzeczy. NSA w swym orzecznictwie już niejednokrotnie wypowiadał się za możliwością komunalizowania mienia ogólnonarodowego "na współwłasność". Nade wszystko jednak ani z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ani z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, aby warunkiem komunalizacji miało być traktowanie określonego mienia /a więc praw majątkowych/ jako całości. Przeciwne wręcz wnioski nasuwa treść art. 6 tejże ustawy. Nie jest również zdaniem skarżącego trafny pogląd, że prywatyzacja mienia państwowego wyłącza możliwość jego komunalizacji. Przede wszystkim przepisy dotyczące prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych nie zawierają normy wyłączającej stosowanie ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do komunalizacji mienia w postaci akcji sprywatyzowanych przedsiębiorstw objętych przez Skarb Państwa, ani nawet innego mienia tych przedsiębiorstw. KKU przyjęła tezę, że prywatyzacja przeszkadza komunalizacji, jednakże nie poparła jej żadnymi argumentami.
Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 par. 3 Kpa. Przede wszystkim jednak KKU nie odniosła się do twierdzenia skarżącego, że odmowa komunalizacji narusza ustawową zasadę wynikającą z całego art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyposażenia gmin w tę część mienia państwowego, która jest związana z realizacją zadań nałożonych przez ustawodawcę na gminy.
W odpowiedzi na skargę KKU podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi podnosząc nadto, że nietrafny jest zarzut skargi, iż Komisja nie ustosunkowała się do twierdzenia strony skarżącej, że odmowa komunalizacji narusza ustawową zasadę wynikającą z treści art. 5 ustawy komunalizacyjnej - wyposażenia gmin w tę część mienia państwowego, która jest związana z realizacją zadań nałożonych na te gminy, ponieważ w decyzji wyraźnie wykazano, że mienie, którego sprawa dotyczy nie jest mieniem ogólnonarodowym /państwowym/, ale jest mieniem państwowej osoby prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenie prawa. Z dniem 5.12.1990 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stanowiąca w art. 2 ust. 1 i 2, że państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa będące w dniu wejścia w życie tej ustawy zarządcami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy stają się z mocy prawa użytkownikami wieczystymi tych gruntów oraz właścicielami znajdujących się na tych gruntach budynków i innych urządzeń. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń stwierdzone jest decyzją wojewody w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy, jeżeli grunty stanowią własność gminy. Jest to więc decyzja deklaratoryjna potwierdzająca jedynie fakt, jaki nastąpił z mocy samego prawa. Powyższe wskazuje, że z dniem 5.12.1990 r. budynki i inne urządzenia, znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy pozostających w zarządzie państwowych osób prawnych stały się przedmiotem odrębnej od gruntu własności. Budynki te i urządzenia stanowiące jako części składowe nieruchomości dotąd własności właściciela gruntu tj. Skarbu Państwa lub gminy stały się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. własnością państwowych osób prawnych. Takie uregulowanie miało istotne znaczenie dla stosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Przekazaniu bowiem na podstawie tego przepisu na rzecz gminy mogło podlegać wyłącznie mienie ogólnonarodowe /państwowe/. Tymczasem z chwilą uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. państwowej osoby prawnej nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie tracą - jako przedmiot odrębnej własności - charakter mienia ogólnonarodowego, gdyż stają się własnością państwowej osoby prawnej. Nie może zatem w takim przypadku dojść do przekazania gminie w trybie określonym w cytowanym art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zabudowanego gruntu państwowego, gdyż w tym przypadku jedynie grunt stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast obiekty budowlane stanowią, jak zaznaczono, odrębny od gruntu przedmiot własności przysługującej państwowej osobie prawnej.
Jak wynika z akt sprawy Wojewoda decyzją stwierdził nabycie przez Zespół Elektrociepłowni Przedsiębiorstwo Państwowe z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. prawa użytkowania wieczystego działek znajdujących się w zarządzie Przedsiębiorstwa oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale związanych z tymi działkami. Oznacza to, że z dniem, o którym wyżej mowa obiekty budowlane znajdujące się na gruntach zarządzanych dotąd przez Zespół Elektrociepłowni stały się własnością tego Przedsiębiorstwa. Wprawdzie mienie to nadal stanowiło mienie państwowe, ale jego własność przysługiwała państwowej osobie prawnej /a nie Skarbowi Państwa/ tj. Zespołowi Elektrociepłowni /art. 441 par. 1 Kc/. Prowadzi to do wniosku, że mienie stanowiące własność Zespołu Elektrociepłowni nie mogłoby być przedmiotem przekazania na rzecz właściwej gminy na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ od 5.12.1990 r. nie stanowi już mienia ogólnonarodowego, a tylko tego rodzaju mienie może być przedmiotem komunalizacji. Sytuacja w tym względzie nie zmieniła się po przekształceniu w ramach rozpoczętego procesu prywatyzacyjnego Przedsiębiorstwa Państwowego Zespół Elektrociepłowni w spółkę akcyjną o nazwie Zespół Elektrociepłowni SA. Dotychczasowy majątek Przedsiębiorstwa stał się majątkiem powyższej Spółki. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 118 poz. 561 ze zm./ do spółki powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego stosuje się przepisy Kodeksu handlowego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl przepisów Działu XII Kh dotyczącego spółki akcyjnej, kapitał zakładowy /akcyjny/ Spółki dzieli się na akcje o równej wartości nominalnej. Akcja oznacza więc przede wszystkim ułamek kapitału zakładowego. Jednocześnie jest to dokument stanowiący papier wartościowy - uprawniający akcjonariuszy do udziału w zyskach spółki i majątku pozostałym po jej likwidacji, a także dający im prawa korporacyjne jako prawo głosu, zwoływanie walnych zgromadzeń itd. W spółce akcyjnej należy odróżnić majątek spółki, jako osoby prawnej i majątek wspólników, a więc akcjonariuszy. Akcja nie nadaje akcjonariuszowi współwłasności w majątku spółki, lecz tylko roszczenia o wydanie odpowiedniej jego części, jaka wypadnie z likwidacji. Akcje w spółce akcyjnej powstałej - jak w tej sprawie - w procesie prywatyzacji z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego nie są jak z tego widać mieniem ogólnonarodowym związanym bezpośrednio z realizacją zadań gminy, które może być przedmiotem komunalizacji w oparciu o przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stąd też za prawidłowe należy uznać stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie o braku podstaw do uwzględnienia wniosku Prezydenta Miasta P. z 9.12.1996 r., w którym tenże działając w imieniu Zarządu Miasta P. wystąpił o przekazanie Miastu P. na podstawie cytowanego art. 5 ust. 4 "mienia ogólnonarodowego /państwowego/ w postaci 80 procent akcji Zespołu Elektrociepłowni SA objętych przez Skarb Państwa". Wyjaśnić tu wypada, że celem przepisu art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysparzanie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego nie podlegającego komunalizacji z mocy prawa w stosunku, do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią zadaniami. W przypadku tej sprawy nie został wykazany związek, o jakim mowa w ww. art. 5 ust.
- Przede wszystkim dlatego, że akcje w spółce nie stanowią po pierwsze mienia ogólnonarodowego /państwowego/ mogącego być przedmiotem komunalizacji, a po wtóre nie jest to mienie, które miałoby po przekazaniu służyć bezpośrednio - a taki jest cel art. 5 ust. 4 - do realizacji zadań gminy. Powyższe wskazuje, że skarga jest niezasadna. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA skargę tę oddalił.