Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojciecha K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 sierpnia 1998 r. "w sprawie odmowy przyznania 100 procent przeciętnego wynagrodzenia w oparciu o par. 2 ust. 3 i par. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych". Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że decyzją z podanej daty Minister Edukacji Narodowej orzekł na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, "po rozpatrzeniu odwołania p. Wojciecha K. z dnia 25 marca 1998 r. od decyzji Nr 1/97 Kuratora Oświaty w B. z dnia 15 grudnia 1998 r." /powinno być 1997 r./, o utrzymaniu w mocy tej decyzji. W uzasadnieniu swej decyzji nr DOP-5150-21/GK/98 stwierdził, że Kurator Oświaty w B. "zgodnie z par. 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz.U. nr 103 poz. 470 i z 1994 nr 139 poz. 751/ wydał decyzję o udzieleniu dodatkowej pomocy pieniężnej okresowej w wysokości 60 procent wynagrodzenia", brak jest natomiast podstaw do przyznania pomocy w wysokości 100 procent wynagrodzenia. Jak wynika z akt sprawy, decyzja nr 1/97 została wydana przez Kuratora Oświaty w B. po rozpatrzeniu wniosku Wojciecha K. z dnia 12 grudnia 1997 r. i orzekała o przyznaniu dodatkowej pomocy pieniężnej okresowej od dnia 1 października 1997 r. do dnia 31 października 1998 r. w wysokości 60 procent wynagrodzenia miesięcznego ustalonego zgodnie z /13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.
Decyzja Kuratora powoływała się ogólnie na to rozporządzenie /bez wskazania konkretnego przepisu/ i nie zawierała uzasadnienia.
Tę decyzję Kuratora Wojciech K. zakwestionował odwołaniem, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja. Skarga na decyzję ostateczną zawiera polemikę na temat wysokości pomocy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wyjaśniając, że Kurator Oświaty w B. zawarł w dniu 21 października 1997 r. z Wojciechem K. umowę o udzieleniu Marcinowi K. pomocy pieniężnej, natomiast decyzją nr 1/97 przyznał mu pomoc dodatkową "na podstawie par. 17 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych" w wysokości 60 procent wynagrodzenia. Takie rozstrzygnięcie Minister uznał za prawidłowe wobec braku podstaw prawnych do udzielenia pomocy w wysokości 100 procent.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ wyraża w art. 74 ust. 2 zasadę, że podstawą przyznania pomocy pieniężnej dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych na częściowe pokrycie kosztów utrzymania jest umowa zawarta między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą. Od tej zasady ustawa nie przewiduje wyjątków, w związku z czym w upoważnieniu dla Rady Ministrów, zawartym w ust. 4 tego artykułu, ustaliła, że Rada Ministrów określi w rozporządzeniu formy, zakres i wysokość pomocy państwa na rzecz dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych. Uwzględniając powyższą zasadę, Rada Ministrów potwierdziła w par. 12 ust. 2 swego rozporządzenia z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz.U. nr 103 poz. 470 ze zm./, że Kurator Oświaty udziela dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych pomocy pieniężnej, do czego podstawą jest umowa o pomocy pieniężnej. W dalszych przepisach określone zostały wysokość tej pomocy i przesłanki jej ograniczenia, a zamyka tę tematykę par. 17, przewidujący możliwość udzielenia "dodatkowo pomocy pieniężnej jednorazowej, okresowej lub stałej w wysokości 60 procent wynagrodzenia", będącego podstawą ustalania wysokości pomocy. Jakkolwiek w przepisie par. 17 użyto formuły "kurator oświaty (...) może" nie zmienia to faktu, że każda pomoc pieniężna dla dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych, jak to wynika wprost z cytowanej ustawy, jest przyznawana na podstawie umowy, przy czym samo użycie sformułowania "może" w par. 17 omawianego rozporządzenia nie upoważnia do wniosku, iż przyznanie "dodatkowo" /lub odmowa przyznania/ pomocy pieniężnej przez kuratora oświaty dziecku umieszczonemu w rodzinie zastępczej ma następować w formie decyzji administracyjnej. Wprowadzając formę umowy o pomocy pieniężnej, ustawodawca uznał tym samym, że w omawianych sprawach właściwe organy administracji publicznej działają w formach właściwych prawu cywilnemu, a tym samym poddał spory w tych sprawach właściwości sądów powszechnych.
Treść przepisu par. 17 omawianego rozporządzenia, w kontekście zasady wyrażonej w art. 74 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, stwarza podstawę do wniosku, że także wówczas, gdy chodzi o udzielenie lub odmowę udzielenia dodatkowo pomocy pieniężnej, kurator oświaty działa w formach niewładczych, a zainteresowanemu przysługuje droga przed sądem powszechnym.
Wynika to z faktu, że przy bezwarunkowo sformułowanej zasadzie ustawowej, iż podstawą przyznania pomocy pieniężnej /każdej pomocy pieniężnej/ jest umowa, tylko wyraźny przepis ustawy mógłby stosowanie tej zasady wyłączyć z określeniem okoliczności, w których decyzja administracyjna może lub ma być stosowana dla wyrażenia woli organu administracji. Jeśli ustawodawca tego nie uczynił, ani nie upoważnił Rady Ministrów do wprowadzenia takiego wyjątku, fakultatywność udzielania pomocy na zasadzie par. 17 cytowanego rozporządzenia nie jest wystarczającą przesłanką do interpretowania tego przepisu jako uprawniającego do wydawania decyzji administracyjnej zarówno co do udzielenia, jak i co do odmowy udzielenia pomocy w formie w tym przepisie przewidzianej. Uznając zatem, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, Sąd stwierdził ich nieważność na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 29 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i orzekł o zwrocie kosztów zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy. Z powodów podanych wyżej Sąd nie był władny oceniać merytorycznych zarzutów skargi.