Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 10 marca 1999 r., I SA 1796/98

Teza

W sprawach dotyczących innych osób organizacja społeczna może tylko żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast postępowanie to jest w takich wypadkach wszczynane z urzędu przez organ administracji, a nie na wniosek organizacji społecznej /art. 31 par. 2 Kpa/.

Sentencja

1. postanawia odrzucić skargę w przedmiocie wydania koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu A.

Uzasadnienie

Krajowy Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia 10 września 1998 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia 8 października 1997 r. (...), którą na podstawie art. 33 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./ udzielono koncesji Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "Start" s.c. w składzie:

Stanisław Jacek P., Ireneusz B., Kazimierz Ryszard B., Henryk B., Dariusz Adam S., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu A w S. przy ul. P. W uzasadnieniu decyzji podano, że PPHU "Start" s.c., występując z wnioskiem o udzielenie koncesji na prowadzenie apteki, spełniało wymogi, o których mowa w par. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie warunków prowadzenia apteki /Dz.U. nr 94 poz. 469/. Jako miejsce wykonywania działalności wnioskodawca wskazał lokal położony przy ul. P. w S. w budynku Przychodni Rejonowej Zespołu Opieki Zdrowotnej, który spełnia wymogi dla tego typu działalności po przeprowadzeniu robót określonych w dokumencie "Adaptacja pomieszczeń Przychodni Rejonowej na aptekę typu A". Ponadto w aktach znajduje się złożony przez wnioskodawcę "Plan pomieszczeń apteki przy ul. P. w S. po wykonaniu prac adaptacyjnych". Oględziny przeprowadzone w dniu 7 października 1997 r. z udziałem przedstawiciela OIA w B. wykazały, że w wyniku przeprowadzonych prac adaptacyjnych wskazanych przez wnioskodawcę, lokal spełnia wymogi warunkujące uruchomienie w nim apteki. Do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie apteki został upoważniony Stanisław Jacek P. na podstawie uchwały wspólników z dnia 15 stycznia 1997 r. Wbrew zarzutowi skarżącej, we wpisie ewidencji działalności gospodarczej figuruje Stanisław P., który jest tą samą osobą, która podpisała wniosek o koncesję - wynika to z dowodu osobistego.

Podjęcie przez spółkę działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem, nie jest sprzeczne z zakresem działalności, określonym w ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, zgłoszeniu do ewidencji nie podlega podjęcie działalności gospodarczej, która w myśl ustawy wymaga uzyskania koncesji. Ocena funkcjonalności lokalu przeznaczonego na aptekę, dokonana przez OIA w B., nie może być brana pod uwagę ze względu na to, że organy samorządu aptekarskiego nie są uprawnione do zajmowania stanowiska w tym zakresie. Zgodnie z art. 51 pkt 9 cyt. ustawy z dnia 10 października 1991 r., opiniowanie przydatności lokalu przeznaczonego na aptekę lub hurtownię należy do zadań Państwowego Nadzoru Farmaceutycznego. Kwestia wynajmowania przez WIF w S. od PPHU "Start" s.c. pomieszczeń na siedzibę Inspektoratu - nie ma znaczenia dla oceny postępowania organu I instancji.

Decyzję Krajowego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 września 1998 r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Okręgowa Izba Aptekarska w B., wnosząc o jej uchylenie i "orzeczenie odmowy udzielenia koncesji". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazany przez wnioskodawców lokal nie spełnia warunków przewidzianych dla prowadzenia w nim apteki, że wniosek został złożony przez osobę do tego nie umocowaną, a skoro wnioskodawcami są osoby fizyczne działające w formie spółki cywilnej, to niezbędne są dla określenia statusu prawnego wnioskodawcy informacje dotyczące wszystkich osób tworzących spółkę oraz umowa spółki, która w świetle przepisów Kc decyduje, w jaki sposób spółka może być reprezentowana i w jakich granicach dany wspólnik może prowadzić jej sprawy. Z treści wpisu do ewidencji nie wynika, by Jacek P. był wspólnikiem lub pełnomocnikiem spółki. Na te okoliczności w skardze przeprowadzono szeroki wywód.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozpoznawanej sprawie skargę na decyzję Krajowego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 września 1998 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu koncesji na prowadzenie apteki ogólnodostępnej określonemu w decyzji podmiotowi, złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Okręgowa Izba Aptekarska w B. W takim stanie sprawy rozważenia wymagało, czy skarżąca Okręgowa Izba Aptekarska w B. jest uprawniona do skutecznego wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie /art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Art. 33 ust. 2 cyt. ustawy o NSA przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów:

• każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz
• w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności.

Skarżąca należałaby do pierwszej kategorii podmiotów, gdyby miała "interes prawny" w rozumieniu art. 28 Kpa, na którym oparta jest ta legitymacja. Interes prawny w tym znaczeniu ma charakter materialnoprawny, jest oparty na prawie materialnym, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonej sprawie administracyjnej możliwość uzyskania lub wydania decyzji w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Legitymacja skargowa /sądowoadministracyjna/ wywodzi się z prawa do uruchomienia postępowania administracyjnego i uzyskania decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Okręgowa Izba Aptekarska nie ma interesu prawnego w uczestniczeniu, jako strona, w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie apteki. Decyzja w takiej sprawie nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać żadnej indywidualnej sprawy aptekarskiego samorządu zawodowego lub jego organu. Z decyzji takiej nie wynikają również dla samorządu zawodowego żadne uprawnienia ani obowiązki /zob. też wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. I SA 938/96/.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich /Dz.U. nr 41 poz. 179 ze zm./, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów. Działania samorządu aptekarskiego nie mogą wykraczać poza krąg praw i obowiązków korporacji. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i inspekcji farmaceutycznej /Dz.U. nr 105 poz. 452 ze zm./, politykę koncesyjną prowadzi właściwy wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Kwestia koncesji jest sprawą gospodarczą w gestii organów inspekcji farmaceutycznej, a nie samorządu aptekarskiego. Przyjęcie odwrotnego stanowiska prowadzi do wykroczenia poza uprawnienia samorządu aptekarskiego.

Następną kwestią jest to, czy Okręgowa Izba Aptekarska w B., nie mając własnego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, mogła skutecznie wnieść skargę jako organizacja społeczna, działając w zakresie swych statutowych uprawnień. Jakkolwiek w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio art. 31 Kpa o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby /art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, to jednak organizacja społeczna może na zasadzie art. 33 ust. 2 tej ustawy skutecznie wnieść do tego Sądu skargę tylko wówczas, gdy sprawa nie tylko mieści się w zakresie jej statutowej działalności, ale ponadto dotyczy interesów prawnych innych osób, a nie gdy przemawia za tym interes społeczny, jak to określa art. 31 par. 1 pkt 2 Kpa. Wiąże się to z zasadą, że w sprawach dotyczących innych osób organizacja społeczna może tylko żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast postępowanie to jest w takich wypadkach wszczynane z urzędu przez organ administracji, a nie na wniosek organizacji społecznej /art. 31 par. 2 Kpa/. Tymczasem art. 33 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o NSA przewiduje wszczęcie postępowania sądowego na podstawie skargi wniesionej przez organizację społeczną. Dlatego formułą "w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób" /art. 33 ust. 2 in fine tej ustawy/ należy interpretować jako prawo do działania w interesie innych osób. Organizacja społeczna w ramach tego przepisu może więc działać jako rzecznik interesów prawnych innych osób, a działać w interesie czyimś, w interesie czegoś, jest działaniem dla czyjegoś dobra, dla czyjejś korzyści, dla powodzenia jakiejś sprawy /patrz: Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN 1978 t. I str. 799/. Tak proste rozumienie działania w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób świadczy, że wniesienie skargi przeciwko decyzji przyznającej prawa określonemu podmiotowi nie jest działaniem w interesie tego podmiotu.

Przewidziane w art. 29 pkt 5 cyt. ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich wydawanie przez okręgową radę aptekarską opinii w sprawach udzielania lub cofnięcia koncesji na prowadzenie aptek bądź hurtowni, nie daje jej legitymacji strony.

W orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmuje się, iż organy samorządu aptekarskiego jako współdziałające przy wydawaniu koncesji i orzekające na podstawie art. 106 par. 1-5 Kpa, nie są upoważnione do wniesienia skargi do sądu. U podłoża takiego poglądu legła argumentacja, że w takim przypadku następowałaby kumulacja ról procesowych organu decyzyjnego lub współdecydującego z rolą strony uprawnionej do zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia. W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego inna jest skala udziału samorządu aptekarskiego w postępowaniu administracyjnym, czego przykładem jest rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w sprawie I SA 2700/97, wiążącej się z rozpoznawaną sprawą /wyrok z dnia 15 lipca 1998 r./. Sprawa ta dotyczyła stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia 8 października 1997 r. (...), która to decyzja jest decyzją organu I instancji w rozpoznawanej sprawie. W tym orzeczeniu sąd uznał, że Okręgowej Radzie Aptekarskiej w B. przysługują uprawnienia strony w toku całego postępowania administracyjnego.

Organizacja społeczna, stosownie do art. 31 Kpa, może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jednakże o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu rozstrzyga organ. Dopuszczona do postępowania organizacja uczestniczy w nim na prawach strony. W tym postępowaniu, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, nie ma wymogu działania w interesie prawnym występujących w sprawie podmiotów - decydujące jest działanie w interesie społecznym, zgodnie z celami statutowymi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę odrzucił jako niedopuszczalną.