Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. B., złożonego od decyzji tegoż Prezesa z dnia [...] czerwca 1999 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] 02.1957r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji organ centralny przytoczył następujące okoliczności i motywy:
Nieruchomość przy ul. [...] została objęta przepisami dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina powinna uwzględnić wniosek dotychczasowych właścicieli gruntu o przyznanie im prawa własności czasowej do tego gruntu, jeżeli korzystanie z niego przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] 02.1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czaso¬wej do przedmiotowej nieruchomości ze względu na przeznaczenie jej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej.
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 1965 r. utrzymało w mocy powyższe orzeczenie, bowiem zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona była na cele użyteczności publicznej.
Postępowanie w trybie nadzoru prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wykazało, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego, według którego przeznaczono ją pod "parki, zieleńce i skwery" (plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 z dnia 31.01.1961 r.). Odmowa przyznania prawa własności czasowej znajduje potwierdzenie w obowiązującym w dniu 28.10.1065 r. planie zagospodarowania przestrzennego.
Kwestia wydania decyzji lokalizacyjnej i budowy pawilonów handlowych na gruncie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, zieleńce i skwery, (co podnosiła strona w złożonym wniosku) nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem nie była ona przedmiotem niniejszego postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. B. zarzucając naruszenie przepisu art. 7 §1, 8 § 1, 10 §1,12 §,77,78,85,89 § 2 kpa oraz art. 7 - ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie powstał park, czy też skwer. Jeszcze przed dniem wydania decyzji ostatecznej na całym obszarze pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...] wybudowano pawilony handlowe. Nie były to przenośne - prowizoryczne budowle, lecz porządne z podpiwniczeniami i dwiema kondygnacjami naziemnymi murowane budynki. Funkcjonowały przez 34 lata i część z nich w dalszym ciągu funkcjonuje.
Plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony, a właściwie przystosowany do rzeczywistości.
Zdaniem skarżącego przeznaczenie terenu pod zieleniec, na którym można prowadzić wieloletnią działalność handlową nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości.
Skarżący podnosi, iż wnioskował o wyjaśnienie okoliczności towarzyszących postawieniu pawilonów, a w szczególności zbadanie decyzji lokalizacyjnych, co prowadziłoby do wyjaśnienia możliwości faktycznego wykorzystania nieruchomości.
Wniosek ten nie został właściwie zrozumiany, bowiem jego nieuwzględnienie motywowano tym, że decyzja lokalizacyjna nie była przedmiotem niniejszego postępowania.
Zdaniem skargi wniosek b. właścicieli o przyznanie własności czasowej nie był sprzeczny z planem zagospodarowania tego terenu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja ostateczna oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r. naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. organ centralny wyraził pogląd, iż kompetencje kasacyjne organu działającego w trybie nadzoru nie stwarzają możliwości dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Poglądu tego nie podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wprawdzie decyzja w trybie nadzoru ma charakter kasacyjny, lecz nie oznacza to, iż zapada ona wyłącznie po dokonaniu oceny weryfikowanej decyzji bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Decyzja wydana na podstawie art.158 § 1 kpa zapada po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 § 2 kpa). Oznacza to, iż w postępowaniu tym organ winien podjąć wszelkie, niezbędne czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 kpa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji.
Jeżeli więc organ prowadząc postępowanie nadzorcze nie dysponował materiałami z postępowania zwyczajnego - poza weryfikowanymi decyzjami - to jako niezbędne należy ocenić czynności zmierzające do ustalenia treści planu zagospodarowania prze¬strzennego, określającego ówczesne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w tymże planie.
Postępowanie co do tej kwestii organ ograniczył tylko do decyzji ostatecznej.
Poza postępowaniem pozostawiono wniosek strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1957r. stwierdzając, iż jego ewentualna wadliwość może być sanowana. w postępowaniu odwoławczym.
Tak zakreślone ramy postępowania nadzorczego stanowią naruszenie przepisów prawa procesowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż organ naczelny, działający jako organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej, wydanej w drugiej instancji, powinien ograniczyć się do takiego rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Gdy przypadek taki nie zachodzi, a wada tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, organ naczelny musi orzec o nieważności tej decyzji. Pogląd ten wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1992 r. sygn. akt IV SA 218/92 (OSN z 1994r. z.9. poz.162) uzasadnia się tym, iż w przypadku stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej sprawa wraca do stadium, w którym znajdowała się przed wydaniem tej decyzji, a więc pozostaje do rozpoznania odwołanie strony. W postępowaniu odwoławczym organ nie może stosować przepisów o nadzorze i stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż limituje go zakres uprawnień określony w art. 138 kpa. Inne są skutki uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, a inne stwierdzenie nieważności na podstawie art.156 § 1 kpa.
Jeżeli więc występuje jedna z przyczyn nieważności określona w art. 156 § 1 kpa, istnieje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, który odnosi się nie tylko do decyzji ostatecznej, lecz również decyzji organu pierwszej instancji, jeśli ta dotknięta jest także wadą nieważności.
Powyższe zasady odnoszą się również do zakresu prowadzonego postępowania. Jeśli strona domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] 02.1957 r. to organ nie mógł ograniczyć postępowania tylko do decyzji ostatecznej. Należało zatem ustalić - czego organ nie uczynił - jakie było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] na dzień wydania orzeczenia pierwszej instancji tj. na [...] 02.1957 r. oraz czy przeznaczenie to dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.
Z akt postępowania wynika, iż ograniczono się tylko do planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/132 z 31 stycznia 1961r. pomijając ustalenie przeznaczenia nieruchomości w dacie wydania orzeczenia I instancji. Okoliczność ta może mieć istotne znaczenie zwłaszcza w świetle zarzutów skargi, iż na terenie tym rozpoczęto działalność inwestycyjną ewidentnie niezgodną z planem zagospodarowania przestrzennego, a nastąpiło to jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez organ odwoławczy tj. przed dniem [...] 10.1965 r.
Ustalenie tych okoliczności, jak również uzupełnienie materiałów postępowania o dokumentację dotyczącą lokalizacji budowy pawilonów handlowych - na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na parki, zieleńce i skwery - pozwoli ocenić, czy poddane w trybie nadzoru decyzje w obu instancjach zostały podjęte zgodnie z obowiązującym prawem i nie są dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.
Zważyć bowiem należy, iż odmowa ustanowienia prawa własności czasowej lub prawa zabudowy - w myśl art.7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - a contrario mogła nastąpić tylko wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego.
Wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art.22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.) orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art.55 ust. 1 powołanej ustawy.