Uzasadnienie
I SA 1885/03
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r., nr [...] odmawiającej przekazania nieodpłatnie na własność Województwa [...][...] części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., obręb [...], przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, posiadającej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność Województwa [...][...] części wyżej opisanej nieruchomości Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że Zarząd Województwa [...] pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. zwrócił się o przekazanie Województwu [...] udziału we własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. stanowiącego powierzchnię biurową [...] m2 na [...] piętrze (pokoje [...]) oraz powierzchnię przynależną, w trybie art. 49 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak [...] odmówił przekazania nieodpłatnie, na własność Województwa [...][...] części wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K., przy ul. [...].
Od decyzji Wojewody [...] odwołał się Zarząd Województwa [...], podnosząc, że w wyżej wymienionej nieruchomości Województwo zajmuje pomieszczenia będące w jego władaniu.
W toku postępowania odwoławczego rozpatrując wniesione odwołanie oraz całość okoliczności sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z załączonym odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa.
Z akt sprawy i decyzji wynika, że przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem biurowym, którego część w wysokości [...] była i jest wykorzystywana przez Województwo [...]. Pozostała część wykorzystywana jest przez Wojewodę [...].
Zgodnie z treścią art. 49 ustawy o samorządzie województwa przedmiotem przekazania na rzecz województwa może być mienie Skarbu Państwa służące realizacji zadań województwa, a w szczególności określonych w art. 14 cytowanej ustawy.
Na podstawie przedstawionych dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana przez Województwo [...] do realizacji swoich zadań.
Podstawą uzasadnienia odmowy przekazania przedmiotowego mienia przez Wojewodę [...] było to, że "Urząd Marszałkowski otrzymał na własność część budynku przy ul. [...] w K. zapewniając mu funkcjonowanie".
Minister Skarbu Państwa zauważa, że przekazanie mienia w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa ma charakter fakultatywny, a wydane na jego podstawie decyzje oparte są na uznaniu administracyjnym. Wymieniony przepis, przez użycie słów "może być przekazane", pozostawia uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania województwu mienia związanego z realizacją jej zadań. Nie oznacza to jednak dowolności w orzekaniu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wybierając jedno z możliwych rozstrzygnięć uznaniowych, organ winien brać pod uwagę słuszny interes stron, a także interes społeczny, tak jak wymaga tego przepis art. 7 kpa (wyrok NSA w sprawie I SA 1336/93 i I SA 412/96).
Minister Skarbu Państwa stwierdza, że w przedmiotowej sprawie na podstawie przedłożonych dokumentów i uzasadnienia decyzji nie można zasadnie stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość powinna stanowić własność Skarbu Państwa, czy też własność w części Województwa [...] i w części Skarbu Państwa. W przypadku kolizji interesów województwa z interesami właściciela nieruchomości, Skarbu Państwa, nie jest uzasadnione dawanie prymatu interesowi żadnej ze stron. Oba interesy powinny być przy załatwianiu sprawy wyważone, stosownie do wymogów art. 7 kpa.
Analizując jednak zebrany materiał w sprawie i biorąc pod uwagę fakt, że [...] Urząd Wojewódzki nie ma przyznanych praw do tej nieruchomości, uznał żądania samorządu za zasadne. Jest to tym bardziej uzasadnione, że Wojewoda [...], odmówił już wcześniej przekazania tej części przedmiotowego mienia w trybie art. 68 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) Nie można oceniać interesu organu administracji rządowej w dążeniu do zachowania własności przedmiotowej nieruchomości, bez wykazania przez ten organ, że nieruchomość ta jest mu istotnie potrzebna dla realizacji konkretnych zadań. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] stwierdził w decyzji, że niektóre jego jednostki organizacyjne funkcjonują poza główną siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego, co powoduje trudności organizacyjne w funkcjonowaniu urzędu. Zdaniem organu drugiej instancji tylko taki powód nie może być podstawą do odmowy przekazania wyżej wymienionego mienia w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa.
Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta K. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadniając wyjaśnił, że:
Wojewoda [...] w swojej decyzji podkreślił, że część pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w K. udostępnił czasowo Zarządowi Województwa [...]. Udostępnienie pomieszczeń miało i ma charakter tymczasowy i nastąpiło wyłącznie na zasadzie gościny. Takie postępowanie Wojewody [...] łączyło się z koniecznością stworzenia warunków lokalowych dla funkcjonowania nowopowstałej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Województwa [...]. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] swoim staraniem pozyskał na rzecz Skarbu Państwa część budynku przy ul. [...] w K. i przekazał [...] pomieszczeń biurowych w tym budynku Województwu [...]. Przekazanie części nieruchomości nastąpiło decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. znak [...], a zatem zapewnione zostało funkcjonowanie Urzędu Marszałkowskiego.
Prezydent Miasta K. podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, iż przekazanie mienia, w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 149, poz. 1590 z późn. zm.), ma charakter fakultatywny, a wydane na jego podstawie decyzje oparte są na uznaniu administracyjnym. Organ drugiej instancji słusznie powołał się, zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I SA 1336/93 i I SA 412/96, na utrwalony pogląd w orzecznictwie tego sądu, "że wybierając jedno z możliwych rozstrzygnięć uznaniowych, organ winien brać pod uwagę słuszny interes stron, a także interes społeczny, tak jak wymaga tego przepis art. 7 kpa".
W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 49 ustawy o samorządzie województwa pozostawił Wojewodzie [...] w przedmiotowej sprawie swobodę wyboru konsekwencji prawnych wyżej wymienionej normy prawa materialnego. W rezultacie Wojewoda [...] działając w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego stwierdził, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał przekazania udziału [...] części w nieruchomości przy ul. [...] na rzecz Województwa [...].
Treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz podane w jego uzasadnieniu argumenty wskazują natomiast, iż organ ten, wbrew wynikającemu z art. 7 kpa obowiązkowi wyważenia interesów stron, kierował się wyłącznie interesem jednej strony, tj. Województwa [...], nie uwzględniając interesu Skarbu Państwa - Wojewody [...]. Organ ten pominął zupełnie opisaną na wstępie okoliczność, iż Województwo [...] korzystało z pomieszczeń w nieruchomości przy ul. [...] wyłącznie na zasadach tymczasowości, który to charakter użytkowania opisanej nieruchomości od początku był akceptowany przez Województwo [...].
W dalszej części swej decyzji organ drugiej instancji wskazuje, iż "nie można ocenić interesu organu administracji rządowej w dążeniu do zachowania własności przedmiotowej nieruchomości, bez wykazania przez organ administracji rządowej, że nieruchomość ta jest jemu istotnie potrzebna dla realizacji konkretnych jego zadań". Powołane stanowisko nie znajduje uzasadnienia, biorąc pod uwagę treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r., w której wykazano w sposób szczegółowy jakim celom oraz jednostkom [...] Urzędu Wojewódzkiego będzie służyć przedmiotowa nieruchomość.
Ponadto wątpliwości budzi fakt, iż mimo zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdzenia, że "(..) w przedmiotowej sprawie na podstawie przedłożonych dokumentów i uzasadnienia decyzji nie można zasadnie stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość powinna stanowić własność Skarbu Państwa, czy też własność w części Województwa [...] i Skarbu Państwa." - organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka o przekazaniu części nieruchomości na własność Województwa [...].
Przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do wniosku, iż orzeczenie organu drugiej instancji jest arbitralne i nie wskazuje jakimi motywami kierował się organ przy jego wydawaniu.
Jednocześnie Prezydent Miasta K. stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji brał udział na prawach strony w rozumieniu art. 28 kpa, natomiast, nie została mu doręczona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2003 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa poparł w pełni zaskarżoną decyzję i argumentację w niej zawartą oraz podniósł, że Prezydent Miasta K. nie wykazał przy wnoszeniu skargi swojego interesu prawnego. Samo podniesienie w skardze okoliczności, że decyzja Wojewody [...] została mu doręczona nie implikuje jego zdaniem, posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie posiada on bowiem także interesu prawnego we wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego, ani nie jest organem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentuje on Skarb Państwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa jednakże z wyłączeniem nieruchomości określonych w art. 60 wyżej wymienionej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wpłynęły przed 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie może być uwzględniona. Skład orzekający całkowicie podziela w tej sprawie stanowisko Ministra Skarbu Państwa zawarte w odpowiedzi na skargę, uznając, że Prezydent Miasta K. nie posiadał interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2003 r., którą uchylił on decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. i orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność Województwu [...][...] części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. [...].
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarzają legitymację procesową strony. Natomiast Prezydent Miasta K. nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego, z których mógłby wywieść swój interes prawny w tym postępowaniu. To, że otrzymał do wiadomości decyzję organu pierwszej instancji, nie oznacza jeszcze, że posiada przymiot strony postępowania, tym bardziej, że decyzji organu drugiej instancji (zaskarżonej) nie otrzymał. Art. 28 kpa stanowi jasno, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazane zostało wyżej, że Prezydent Miasta K. (skarżący) tego interesu nie posiadał w toku postępowania administracyjnego, jak i nie posiada przed sądem administracyjnym do wniesienia skargi na decyzję, która go nie dotyczy, jak również nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.