Uzasadnienie
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 30 czerwca 1992 r. nr GK. III. 053K-R-80/92, wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 27 grudnia 1989 r. nr G. VI-8225/46/89 i Wojewody (...) z dnia 28 grudnia 1990 r. nr GP. VII-8225/75/90 w sprawie sprzedaży na rzecz Marka W. lokalu mieszkalnego nr 17 w P. przy ul. C. nr 50 i oddania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia 27 grudnia 1989 r. orzekł o sprzedaży lokalu nr 17 przy ul. C. nr 50 w P. oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste 00,089 części działki oznaczonej numerem 1578, o powierzchni 348 m2. Decyzja ta stała się ostateczna.
Izba Skarbowa w (...) w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 5 marca 1990 r. zakwestionowała prawidłowość tej decyzji, zarzucając, iż grunt oddany w użytkowanie wieczyste nie został wyłączony z produkcji rolnej i nie podlegał przepisom ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto cena lokalu, ustalona według szacunku biegłego wykonanego znacznie wcześniej niż data wydania decyzji, była niższa niż cena w dniu wydania decyzji. Oprócz tego niewłaściwie określono ułamkowe części powierzchni gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, a należność za lokal została wpłacona na rzecz Kombinatu Ogrodniczego w P., natomiast za użytkowanie wieczyste - na rzecz Urzędu Gminy w P. Wojewoda (...) postanowił usunąć wady decyzji organu I instancji przez jej zmianę za zgodą stron na podstawie art. 155 Kpa i w dniu 28 grudnia 1990 r. wydał decyzję usuwającą jej wady zgłoszone przez Izbę Skarbową, jak również wygasił zarząd Kombinatu Ogrodniczego w P. w stosunku do gruntu oddanego Markowi W. w użytkowanie wieczyste.
W dniu 3 stycznia 1992 r. Wojewoda (...) wystąpił do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu decyzji, gdyż wydał swą decyzję w dniu 28 grudnia 1990 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i Kombinat Ogrodniczy w P. stał się z mocy prawa właścicielem budynku, w którym sprzedano lokal, oraz użytkownikiem wieczystym gruntu. Minister uznał wniosek Wojewody za zasadny i stwierdził nieważność obu decyzji.
Skargę na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa złożył Marek W. Skarżący podał, że spełnił warunki uprawniające go do kupna lokalu, jakie nakładała na niego decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia 27 grudnia 1989 r. nr G. VI. 8225/46/89, gdyż dokonał wpłaty należności za lokal, jak również uiścił dopłatę wynikającą z decyzji Wojewody (...) z dnia 28 grudnia 1990 r. nr GP. VII-8225/75/90. Od dnia 1 grudnia 1991 r. Kombinat Ogrodniczy został postawiony w stan likwidacji; na tę okoliczność skarżący dołączył pismo.
W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie, podając, iż w skardze brak jest zarzutów merytorycznych pod adresem decyzji. Obecnie jest możliwość potwierdzenia nabycia przez Kombinat Ogrodniczy w P. prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu i własności budynku, co doprowadzi do zawarcia ze skarżącym umowy notarialnej dotyczącej sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą stwierdzenia nieważności obu decyzji: Naczelnika Gminy w P. z dnia 27 grudnia 1989 r. i Wojewody (...) z dnia 28 grudnia 1990 r. był art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a zatem Minister stwierdził, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Naczelny Sąd Administracyjny uznał za w pełni zasadne.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Kombinat Ogrodniczy w P. był zarządcą gruntów rolnych o powierzchni 45,28 ha oznaczonych jako działka nr 1578. Na gruntach tych zostały wybudowane przez Kombinat Ogrodniczy budynki mieszkalne dla pracowników (...). Na wniosek Kombinatu organ administracji wydzielił w dniu 18 grudnia 1989 r. z działki oznaczonej numerem 1578 działki pod budynkami, oznaczone numerami 1578/1 i następnymi.
Jednakże fakt wybudowania budynków mieszkalnych i garażowych na gruntach rolnych nie zmienia automatycznie charakteru rolnego tych gruntów, co wynika z postanowień art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./. Z materiału dowodowego wynika, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji nie dokonano zmiany przeznaczenia omawianych gruntów na cele nierolnicze i wyłączenia ich z produkcji rolniczej stosownie do wyżej cytowanej ustawy. Dopiero decyzją z dnia 30 października 1990 r. nr G-7014/5/90 Wójt Gminy P. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni 1,83 ha zabudowanych budynkami mieszkalnymi przez Kombinat Ogrodniczy. Okoliczności te świadczą o tym, że w dniu wydania przez Naczelnika Gminy P. decyzji /27 grudnia 1989 r. / o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu, grunt, na którym znajdowały się budynki mieszkalne, był gruntem rolnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, którego przeznaczenie nie zostało zmienione. Wskazuje to, że grunty, o których mowa, zabudowane budynkami mieszkalnymi dla pracowników gospodarstwa rolnego, odpowiadały przesłankom określonym w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ i tym samym wyłączone były spod działania tej ustawy. Tymczasem sprzedaż lokalu oraz ustanowienie użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu nastąpiły z powołaniem się na przepisy cytowanej wyżej ustawy. Decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia 27 grudnia 1989 r. zatem została wydana z rażącym naruszeniem przepisów zarówno ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie niniejszej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to i tak decyzja Naczelnika Gminy P. byłaby dotknięta wadą nieważności. Kombinat Ogrodniczy w P. pismem z dnia 27 grudnia 1989 r. wystąpił do Naczelnika Gminy P. o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa zarządu wobec odpowiedniej części gruntu i o oddanie jej w użytkowanie wieczyste nabywcy lokalu nr 17 przy ul. Cz. nr 50, lokal ten bowiem ma zamiar sprzedać Markowi W. na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 grudnia 1990 r. stanowił, że przedsiębiorstwa państwowe i spółki przez nie utworzone są uprawnione do sprzedaży na zasadach określonych w art. 24 tej ustawy, według cen określonych w umowie, lokali w domach mieszkalnych wybudowanych przez te przedsiębiorstwa i spółki na gruntach będących w ich zarządzie. Przekazywanie nabywcy lokalu w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnego do prawidłowego użytkowania domu mieszkalnego jest dokonywane przez terenowy organ administracji państwowej, po uprzednim wygaśnięciu prawa zarządu tej części gruntów. Zgodnie zaś z par. 22 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 75/, jeżeli sprzedaż dotyczy lokali w domach mieszkalnych, o których mowa w art. 38 ust. 4 ustawy, jednostka wymieniona w tym przepisie, zarządzająca nieruchomością podlegającą sprzedaży, zobowiązuje się do przeniesienia własności lokalu i odpowiedniego udziału we współwłasności domu na rzecz wnioskodawcy oraz składa właściwemu organowi administracji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia prawa zarządu odpowiedniej części gruntu i wydanie decyzji o oddaniu tej części gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcy działki.
Z przepisów tych wyraźnie wynikają kompetencje organu administracji i przedsiębiorstwa przy sprzedaży lokali w domach mieszkalnych wybudowanych przez przedsiębiorstwa na gruntach oddanych im w zarząd.
Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami tylko przedsiębiorstwo miało uprawnienie do przeniesienia własności lokalu w drodze oświadczenia woli, to jest w drodze cywilnoprawnej. Natomiast rola organu administracji była ograniczona do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa zarządu odpowiedniej części gruntu i do ustanowienia na tej części gruntu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby kupującej lokal od przedsiębiorstwa. W sprawie niniejszej w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy P. /27 grudnia 1989 r. / nie było wygaszone prawo zarządu do części gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste skarżącemu. Sprzedaży lokalu w formie decyzji dokonał organ administracji, a nie przedsiębiorstwo w drodze umowy. A zatem decyzja Naczelnika Gminy P. została wydana z naruszeniem powołanych przepisów.
Również decyzja Wojewody (...) z dnia 28 grudnia 1990 r. dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z następujących przyczyn: Decyzja ta została wydana na podstawie art. 155 Kpa. Z powołaniem się na ten przepis decyzja może być wydana tylko za zgodą wszystkich stron biorących udział w postępowaniu. W sprawie niniejszej, gdyby nawet oświadczenie złożone przez Marka W. w dniu 10 października 1990 r. potraktować jako zgodę na zmianę decyzji organu I instancji w trybie tego przepisu, brak jest zgody Kombinatu Ogrodniczego w P. na zmianę decyzji, a przecież tą właśnie decyzją, wydaną w trybie art. 155 Kpa, Wojewoda wygaszał prawo tego Kombinatu do zarządu gruntu. W trybie art. 155 Kpa nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności, a Wojewoda miał pełną świadomość nieważności decyzji organu I instancji, gdyż orzekał swą decyzją o wygaśnięciu zarządu gruntu i w ten sposób chciał sanować decyzję organu I instancji.
Z art. 38 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ wynika, że organem właściwym do orzekania w sprawie wygaśnięcia zarządu w I instancji był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej, a zatem Naczelnik Gminy w P. Przepis art. 38 ust. 4 tej ustawy wyraźnie ustala, że ustanowienie na rzecz nabywcy lokalu prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu mieszkalnego może nastąpić "po uprzednim wygaśnięciu" prawa zarządu tej części gruntu. Decyzja o wygaśnięciu zarządu zatem musiała się stać decyzją ostateczną, zanim organ wydał decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Wojewoda natomiast orzekł w decyzji z dnia 28 grudnia 1990 r. jednocześnie o wygaśnięciu zarządu sprawowanego przez Kombinat Ogrodniczy i o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcy lokalu.
Ponadto Wojewoda, wydając decyzję w trybie art. 155 Kpa, rozstrzygnął kwestię wygaśnięcia prawa zarządu, która w ogóle nie była przedmiotem decyzji organu I instancji, a przecież decyzja wydana na podstawie art. 155 Kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą /uchylaną/ decyzją, a nie kwestii nowych. Rozstrzygając zatem o wygaśnięciu zarządu, Wojewoda (...) naruszył właściwość organu stopnia podstawowego. (...)
Mając powyższe na względzie, należy uznać, że decyzja Ministra jest zgodna z prawem. (...) Podniesione w skardze okoliczności nie mogły doprowadzić do jej wzruszenia.
Z tych względów w myśl art. 207 par. 5 Kpa Sąd orzekł jak w sentencji.