Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 18 sierpnia 1993 r., I SA 1903/92

Teza

Organy gminy nie mogą sprawować nadzoru nad przedsiębiorstwem państwowym w zakresie jego działalności statutowej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Miasta i Gminy K. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 1 kwietnia 1992 r. w przedmiocie odmowy komunalizacji jezior.

Uzasadnienie

Decyzjami z dnia 30 grudnia 1991 r. nr: G. IV-7224 KMD/623 A/91 dotyczącą jeziora L.; nr G. IV-7224 KMD/624A/91 dotyczącą jeziora K.; nr G. IV-7224 KMD/624B/91 dotyczącą jeziora T.; nr G. IV-7224 KMD/625C/91 dotyczącą jeziora R. W.; nr G. IV-7224 KMD/625B/91 dotyczącą jeziora R. M. i G. IV-7224 KMD/625A/91 dotyczącą jeziora R. Ś. Wojewoda (...) orzekł na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ o nieodpłatnym nabyciu przez Miasto i Gminę K. W. własności tych jezior, powołując się na stosowny wniosek Gminy, uzasadniony dążeniem do uporządkowania spraw ochrony środowiska i właściwego nadzoru nad gospodarką rybacką /w aktach brak jest tego wniosku Gminy/.

Jednobrzmiącymi odwołaniami z dnia 21 lutego 1992 r. Państwowe Gospodarstwo Rybackie w O. zakwestionowało decyzje Wojewody (...) dotyczące jezior T., R. W., R. M., R. Ś. i L., domagając się uchylenia tych decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 48 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./, art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ oraz art. 7 pkt 1 /?/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. W uzasadnieniu odwołań Państwowe Gospodarstwo Rybackie podało, że jego organem założycielskim był Minister Rolnictwa, a jest obecnie Wojewoda (...), i organ założycielski nie może pozbawiać przedsiębiorstwa państwowego składników wydzielonego mu mienia. Tego zaś dokonał Wojewoda (...) zaskarżonymi decyzjami. Ponadto nieruchomości objęte zaskarżonymi decyzjami nie służyły do zaspokajania potrzeb publicznych, a ustawa o samorządzie terytorialnym nie upoważnia organów samorządowych do kontroli gospodarki rybackiej.

Odwołanie złożył także Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w P., dotyczyło ono jednak tylko jeziora K.; wskazano tam, że ustawa o samorządzie terytorialnym nie uwzględnia w art. 7 ust. 1 gospodarki na wodach publicznych jako zadania gmin. Ponadto Związek "na swoich wodach" prowadzi racjonalną gospodarkę zarybień, dysponuje odpowiednim pozwoleniem wodnoprawnym i ponosi wydatki z własnych środków, nie prowadząc działalności gospodarczej obliczonej na zysk. Komunalizacja jezior doprowadzi - zdaniem Związku - do wprowadzenia opłat za dzierżawę jezior.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględniła odwołania w ten sposób, że w stosunku do jeziora K. uchyliła stosowną decyzję i przekazała sprawę Wojewodzie (...) do ponownego rozpatrzenia, natomiast w stosunku do jezior R. M., R. Ś., R. W., T. i L. uchyliła stosowne decyzje i odmówiła komunalizacji tych jezior na rzecz gminy K. W. W uzasadnieniu swej decyzji /nr KKU-444/I-VI/92/ Komisja wyjaśniła, że wszystkie te jeziora, poza jeziorem K., pozostają w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w O., natomiast jezioro K. jest we władaniu Polskiego Związku Wędkarskiego. Zdaniem Komisji, organ stosujący przepisy ustawy komunalizacyjnej jest związany nie tylko granicami w niej zakreślonymi, ale także granicami wynikającymi z całego systemu prawa, a między innymi z art. 48 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Dopóki więc Państwowe Gospodarstwo Rybackie nie uległo podziałowi lub likwidacji, dopóty jego majątek nie może być rozdysponowany na rzecz innych podmiotów. W odniesieniu do jeziora K. Komisja uznała, że brak jest ustaleń, czy przekazanie go na własność gminy ma związek z realizacją jej zadań. Ponadto wskazała, że nie wyjaśniono w dostatecznym stopniu sprawy wadliwego czy też prawidłowego dotychczasowego gospodarowania wodami jezior, a turystyczno-wypoczynkowa działalność wokół nich jest możliwa bez komunalizacji.

Decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego gmina K. W. z wnioskiem o jej uchylenie, z pominięciem części dotyczącej jeziora K. Zdaniem skarżącej, Państwowe Gospodarstwo Rybackie jest jedynie bezumownym użytkownikiem jezior, ponieważ nie wystąpiło o przekazanie mu ich w zarząd. Oznacza to, że art. 48 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych został przez Komisję wadliwie zinterpretowany. Jeziora są własnością Skarbu Państwa, wobec czego Wojewoda mógł orzec o ich komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, kwestionując w całości argumentację skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Jest niesporne, że jeziora R. M., R. Ś., R. W., L. i T. są we władaniu Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w O. Jakkolwiek w toku postępowania nie wyjaśniono do końca, jakim tytułem prawnym do nich dysponuje to Przedsiębiorstwo, to nie ulega wątpliwości, że włada ono wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego.

Sprawa była rozpatrywana w płaszczyźnie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, zwanej ustawą komunalizacyjną. Przepis ten jest sformułowany w sposób fakultatywny i uzależnia przekazanie gminie mienia państwowego od jego związku z realizacją zadań gminy.

Jak wynika z wystąpień gminy K. W. w niniejszej sprawie, argumentacja gminy sprowadzała się do kwestii ochrony środowiska, zapewnienia dostępu do wód jezior i nadzoru nad gospodarką rybacką. Należy w związku z tym wyjaśnić, że organy gminy nie mogą sprawować nadzoru nad przedsiębiorstwem państwowym w zakresie jego działalności statutowej, wobec czego ten argument nie mógł być uwzględniony. Ponadto trzeba pamiętać, że gospodarka rybacka nie została zaliczona do zadań własnych gminy /art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a gmina nie mogłaby prowadzić gospodarki rybackiej jako działalności gospodarczej, gdyż stoi temu na przeszkodzie znowelizowany art. 9 ust. 2 tej ustawy.

Faktem jest, że ład przestrzenny i ochrona środowiska należą do zadań własnych gminy /art. 7 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy/, nie oznacza to jednak, że tylko własność jezior stworzyłaby szansę realizacji tego zadania przez gminę. Zadania własne gminy w zakresie ochrony środowiska określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Jakkolwiek można dyskutować o tym, czy zakres uprawnień władczych przyznanych gminom w tej ustawie jest adekwatny do potrzeb sprawowania policji ochrony środowiska, to jednak postulat de lege ferenda nie może stanowić o stosowaniu prawa obowiązującego.

Podobnie można oceniać argument gminy o dostępie do wód. Sprawy te reguluje dostatecznie jasno ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ i nie mają one swego odpowiednika w art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej.

Należało zatem uznać, że gmina nie wykazała przekonująco, jakie zadania własne i w jaki sposób mogłaby realizować jako właścicielka spornych jezior, to zaś prowadzić musiało do konkluzji, że organy administracji, orzekając o odmowie komunalizacji wyżej wymienionych jezior, nie naruszyły prawa w stopniu, który uzasadniałby negatywną ocenę legalności ich decyzji wydanych w sprawie. Z tego powodu skargę gminy K. W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 1 kwietnia 1992 r. należało oddalić zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.