Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 18 sierpnia 1993 r., I SA 1903/93

Teza

Samorząd gminy nie dysponuje uprawnieniem do sprawowania nadzoru nad przedsiębiorstwami państwowymi w zakresie ich działalności statutowej.

Uzasadnienie

Decyzjami z dnia 30 grudnia 1991 r. Wojewoda P. orzekł na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ o nabyciu nieodpłatnie przez Miasto i Gminę K. własności sześciu jezior, powołując się na stosowny wniosek gminy, uzasadniony dążeniem do uporządkowania spraw ochrony środowiska i właściwego nadzoru nad gospodarką rybacką. Jednobrzmiącymi odwołaniami z dnia 31 lutego 1992 r. Państwowe Gospodarstwo Rybackie w O. zakwestionowało decyzje Wojewody dotyczące pięciu jezior, domagając się uchylenia tych decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 48 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1991 nr 18 poz. 80 ze zm./, art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 26 poz. 95 ze zm./. W uzasadnieniu odwołań Państwowe Gospodarstwo Rybackie podało, że jego organem założycielskim był Minister Rolnictwa, a jest Wojewoda P., a organ założycielski nie może pozbawić przedsiębiorstwa państwowego składników wydzielonego mu mienia. Tego zaś dokonał Wojewoda P. zaskarżonymi decyzjami. Ponadto nieruchomości objęte zaskarżonymi decyzjami nie służyły zaspokajaniu potrzeb publicznych, a ustawa o samorządzie terytorialnym nie upoważnia organów samorządowych do kontroli gospodarki rybackiej. (...).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględniła odwołanie w ten sposób, że (...) uchyliła stosowne decyzje i odmówiła komunalizacji tych jezior na rzecz Gminy K. W uzasadnieniu swej decyzji Komisja wyjaśniła, że wszystkie te jeziora pozostają w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w O. Zdaniem Komisji, organ stosujący przepisy ustawy komunalizacyjnej jest związany nie tylko granicami w niej zawartymi, ale także granicami wynikającymi z całego systemu prawa, a do takich należy art. 48 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Dopóki więc państwowe gospodarstwo rybackie nie uległo podziałowi lub likwidacji, dopóty jego majątek nie może być rozdysponowany na rzecz innych podmiotów. (...) Ponadto wskazała, że nie wyjaśniono w dostatecznym stopniu sprawy wadliwego lub prawidłowego gospodarowania wodami jezior, a turystyczno-wypoczynkowa działalność wokół nich jest możliwa bez komunalizacji. Decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina K. z wnioskiem o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, Państwowe Gospodarstwo Rybackie jest jedynie bezumownym użytkownikiem jezior, ponieważ nie wystąpiło o przekazanie mu ich w zarząd. Oznacza to, że art. 48 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych został wadliwie zinterpretowany przez Komisję. Jeziora są własnością Skarbu Państwa, wobec czego Wojewoda mógł orzec o ich komunalizacji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, kwestionując w całości argumentację skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Jest niesporne, że jeziora są we władaniu Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w O. Jakkolwiek w toku postępowania nie wyjaśniono do końca, jakim prawem do nich dysponuje to Przedsiębiorstwo, nie ulega jednak wątpliwości, że włada ono wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego.

Sprawa była rozpatrywana na płaszczyźnie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zwanej dalej ustawą komunalizacyjną. Przepis ten przede wszystkim jest sformułowany w sposób fakultatywny i uzależnia przekazanie gminie mienia państwowego od jego związku z realizacją zadań gminy. Jak wynika z wystąpień gminy w niniejszej sprawie, argumentacja gminy sprowadzała się do kwestii ochrony środowiska, zapewnienia dostępu do wód jezior i nadzoru nad gospodarką rybacką. Należy w związku z tym wyjaśnić, że samorząd gminy nie może sprawować nadzoru nad przedsiębiorstwem państwowym w zakresie jego działalności statutowej, wobec czego ten argument nie mógł być uwzględniony. Ponadto trzeba pamiętać, że gospodarka rybacka nie została zaliczona do zadań własnych gminy /art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/, a gmina nie mogłaby gospodarki rybackiej prowadzić jako działalności gospodarczej, gdyż stoi temu na przeszkodzie znowelizowany art. 9 ust. 2 tej ustawy. Faktem jest, że ład przestrzenny i ochrona środowiska należą do zadań własnych gminy /art. 7 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy/, nie oznacza to jednak, że tylko własność jezior stworzyłaby szansę realizacji tego zadania przez gminę. Zadania własne gminy w zakresie ochrony środowiska określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Jakkolwiek można dyskutować o tym, czy zakres uprawnień władczych przyznanych gminom w tej ustawie jest adekwatny w stosunku do potrzeb sprawowania policji ochrony środowiska, to jednak postulat ten de lege ferenda nie może stanowić o stosowaniu obowiązującego prawa.

Podobnie można oceniać argument gminy o dostępie do wód. Sprawy te reguluje dostatecznie jasno ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ i nie mają one swojego odpowiednika w art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej. Należało zatem uznać, że gmina nie wykazała przekonująco, jakie zadania własne i w jaki sposób mogłaby realizować jako właścicielka spornych jezior, to zaś prowadzić musiało do oceny, że organy administracji, orzekając o odmowie komunalizacji wyżej wymienionych jezior, nie naruszyły prawa w stopniu, który uzasadniałby negatywną ocenę legalności ich decyzji wydanych w sprawie. Z tego powodu skargę gminy na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej należało oddalić zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.