Uzasadnienie
Przedmiotem skarg Ireny K., Jerzego J. i Wiesławy P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 10 października 1997 r. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Witolda i Annę P., Jana i Krystynę U., Jana i Jadwigę W. oraz Krystynę W. od decyzji Zarządu Miasta z dnia 7 grudnia 1995 r. w sprawie rozwiązania umów użytkowania wieczystego nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych, uchyliło tę decyzję w całości i orzekło o odmowie rozwiązania umów użytkowania wieczystego z wymienionymi osobami. Sprawa ma swój początek w 1994 r., ponieważ w dniu 23 marca 1994 r. Irena K., Jerzy J. i Wiesława P., będący spadkobiercami byłych właścicieli spornego terenu i domagający się zwrotu nieruchomości z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia, wystąpili do organu gminy o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania działek nr 3/4, 3/6, 3/8 i 3/1 na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, ponieważ użytkownicy wieczyści, którzy przejęli nieodpłatnie te grunty na mocy aktu notarialnego z dnia 8 lipca 1983 r. od Cechu Rzemiosł Różnych w M. nie wybudowali pawilonu handlowo-rzemieślniczego, do czego byli zobowiązani umową. Sprawa została zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 16 lutego 1996 r., które uznało, że brak jest przesłanek do rozwiązania decyzją umowy użytkowania wieczystego.
Tę decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena K., Jerzy J. i Wiesława P., a Sąd wyrokiem z dnia 20 czerwca 1997 r. decyzję tę uchylił. Sąd uznał, że w sprawie występują przesłanki określone w art. 240 par. 1 Kc, ponieważ wieczyści użytkownicy nie wybudowali obiektu. Jednakże decyzja o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego ma charakter uznaniowy, a zatem organ powinien dokonać wyboru przy zastosowaniu art. 7 Kpa. To zaś wymaga ustalenia, dlaczego wieczyści użytkownicy nie wykonali obowiązków wynikających z umowy, w szczególności w latach 1982-1986, a więc także wtedy, kiedy użytkownikiem wieczystym był Cech Rzemiosł Różnych, mimo że w dniu 13 listopada 1984 r. otrzymali decyzję lokalizacyjną. Zdaniem Sądu, należy także rozważyć, czy obecnie byłaby możliwa budowa pawilonu, gdy uwzględnić zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującą na spornym terenie budownictwo 2- i 3-kondygnacyjne.
Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powtórnie orzekło o uchyleniu w całości decyzji Zarządu Miasta M. z dnia 7 grudnia 1995 r. o rozwiązaniu umów wieczystego użytkowania:
a/ działek nr 33/4 o pow. 117 m2, nr 33/5 o pow. 39 m2, nr 33/0 o pow. 1 m2 - uregulowanych w księdze wieczystej na Witolda i Annę małżonków P., b/ działek nr 33/6 o pow. 82 m2, nr 33/7 o pow. 22 m2 - uregulowanych w księdze wieczystej na Wojciecha i Krystynę W., c/ działek nr 33/3 o pow. 10 m2, nr 33/34 o pow. 44 m2 i nr 33/8 o pow. 52 m2, uregulowanych w księdze wieczystej na Jana i Krystynę U., d/ działek nr 33/5 o pow. 12 m2, nr 33/6 o pow. 79 m2 i nr 33/1 o pow. 15 m2 uregulowanych w księdze wieczystej na Jana i Jadwigę W. oraz o odebraniu wyżej wymienionym gruntu o obszarze 473 m2.
W konsekwencji ponownego uchylenia decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie rozwiązania umów użytkowania wieczystego opisanych nieruchomości i o odmowie ich odebrania wieczystym użytkownikom. Jako podstawę prawną swej decyzji Kolegium podało tylko przepisy prawa procesowego, natomiast w uzasadnieniu - po omówieniu przebiegu sprawy podało, że w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego ustalono, iż Cech Rzemiosł Różnych, jako ówczesny wieczysty użytkownik, uzyskał w dniu 26 marca 1981 r. zatwierdzenie planu realizacyjnego budowy pawilonów i w dniu 25 listopada 1983 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Nowi użytkownicy wieczyści podejmowali rozliczne działania w latach 1984-1986 i w dniu 29 marca 1986 r. wystąpili o zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydanie pozwolenia na budowę pawilonu, co jednak nie nastąpiło.
Wyjaśniono, że pismem z dnia 27 marca 1984 r. Naczelnik Miasta M. wyraził zgodę na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego z Cechu Rzemiosł Różnych na osoby fizyczne. Wyjaśniono także, iż ustalenia zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się sporne działki, nie stoją na przeszkodzie wybudowaniu pawilonów handlowo-usługowych. W związku z takimi ustaleniami Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie nie występuje przesłanki przewidziane w art. 26 ust. 2 wcześniej cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania i zarządzenia odebrania gruntów. Faktem jest, że wieczyści użytkownicy nie wznieśli dotychczas pawilonów, ale podejmowali systematycznie czynności zmierzające do zabudowy, a ich zamiary stały się nieskuteczne w wyniku dwukrotnej negatywnej opinii radnych /w czerwcu 1983 i 1987/ oraz prób unieważnienia aktu notarialnego z dnia 8 lipca 1983 r.
W skardze na tę decyzję zarzucono organowi naruszenie cytowanego artykułu 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 7 i art. 8 w związku z art. 40 par. 2 Kpa oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez wydanie decyzji "przez niemalże identyczny skład orzekający" i przy pominięciu oceny prawnej zawartej w orzeczeniu NSA. W uzasadnieniu powołano się na ocenę NSA, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 240 Kc. Zdaniem skarżących, Kolegium tę ocenę pominęło, natomiast podało przykłady działań mających świadczyć, że nie występują przesłanki do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.
Skarżący uważają, że interpretacja materiału dowodowego była dowolna, a decyzja nie uwzględnia art. 7 Kpa. Uważają także, że niedojście do skutku budowy pawilonów jest wynikiem braku należytej staranności wieczystych użytkowników. Wskazano także na wady doręczeń decyzji "skarżącym z pominięciem ich pełnomocnika". W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wyjaśniono, że organowi nie był znany fakt ustanowienia pełnomocnika /brak w aktach pełnomocnictwa/, natomiast materiał dowodowy został uzupełniony zgodnie z wyrokiem z dnia 20 czerwca 1997 r. W związku z cytowanymi numerami działek należy wyjaśnić, że oprócz postępowania z wniosku spadkobierców byłych właścicieli organ prowadził z urzędu postępowanie obejmujące działki nr 33/3, 33/5, 33/7, 33/4, 33/5, 33/6 i 33/0.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Przede wszystkim trzeba wyjaśnić zarzuty o charakterze procesowym. Zarzut o wadach doręczeń "z pominięciem pełnomocnika" jest bezzasadny, ponieważ w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że pełnomocnik został w rozpoznawanej sprawie ustanowiony. Zgodnie zaś z art. 33 par. 2 i 3 Kpa pełnomocnictwo powinno być udzieloną na piśmie i w oryginale /lub urzędowo poświadczonym odpisie/ dołączone przez pełnomocnika do akt. Z tych przepisów należy wnioskować, że jeżeli przed organem administracji, choćby tym samym, toczy się z udziałem pełnomocnika więcej niż jedno postępowanie tej samej strony, w aktach każdej sprawy powinien się znajdować oryginał pełnomocnictwa. Bezzasadny jest także zarzut orzekania "przez niemalże identyczny skład orzekający".
Trzeba przypomnieć, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje konieczności zmiany organu orzekającego w razie ponownego rozpoznawania sprawy w wyniku decyzji kasatoryjnej. Gdy zważyć, że w zdecydowanej większości spraw administracyjnych orzekają organy monokratyczne, oczywistość milczenia ustawy pod tym względem nie wymaga komentarzy, przy czym brak jest podstaw, by odmiennie traktować organy kolegialne, które zresztą z zasady nie wyłaniają z siebie zespołów orzekających, jak to ustawa przewidziała w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych. Ten wyjątek jednak nie daje podstaw do domagania się zmienności składu orzekającego w zależności od fazy postępowania administracyjnego. Do zarzutu naruszenia art. 7 Kpa wypadnie powrócić, w tym miejscu jednak Sąd uważa za celowe przypomnieć, że art. 7 Kpa ma zastosowanie uniwersalne, to zaś oznacza, że w sprawie, w której występują strony o sprzecznych interesach, ma on zastosowanie do każdej ze stron postępowania.
Przechodząc do kwestii merytorycznych, Sąd przypomina, że w wyroku z dnia 20 czerwca 1997 r. I SA 412/96 Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie wypowiedział się, iż w sprawie występują przesłanki określone w art. 240 par. 1 Kc, ponieważ wieczyści użytkownicy dotychczas nie rozpoczęli budowy i "nie uzyskali decyzji o przedłużeniu terminu zabudowy na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./", ale stwierdził, że przepisy art. 26 ust. 1 tej ustawy "nie zawierają jednak bezwzględnego nakazu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w wyżej wskazanej sytuacji". W dalszych wywodach Sąd położył nacisk na uznaniowy charakter takiej decyzji i związaną z tym konieczność ustalenia, dlaczego przez 12 lat wieczyści użytkownicy nie wybudowali pawilonu handlowego, przy czym szczególnie powinien być zbadany okres lat 1982-1986.
Stosując się do tych wytycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło i dało temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 10 października 1977 r., że zarówno według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie zawierania aktów notarialnych, jak i planu obowiązującego po 1988 r. ze zmianą w 1994 r., przewidziana jest budowa infrastruktury handlowo-usługowej w ramach planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego centrum miasta, w tym na działkach powstałych z podziału działki nr 3933/1. Sąd w obecnym składzie w związku z tym potwierdza dotychczasową linię orzecznictwa, że nieruchomość wywłaszczona /lub nabyta w trybie przepisów o wywłaszczeniu/ w celu budowy osiedla jest użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, jeśli zostanie oddana pod budowę także infrastruktury osiedla /ONSA 1987 Nr 2 poz. 76/.
Z tego punktu widzenia Sąd wypowiada się tylko w związku z zaleceniami wyroku z dnia 20 czerwca 1997 r., ten aspekt sprawy bowiem może być przedmiotem oceny w sprawach IV SA 540-541/93 i IV SA 871-872/93 zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto Kolegium dokonało szczegółowej analizy działań podejmowanych przez strony i organy administracji i - w ocenie Sądu - prawidłowo je zinterpretowało. Nie jest zadaniem Sądu powtarzanie ustaleń Kolegium, jest jednak celowe porównanie tych ustaleń z ustaleniami zawartymi w postanowieniu tego organu z dnia 22 sierpnia 1991 r. w sprawie oraz z informacjami zawartymi w piśmie wieczystych użytkowników z dnia 4 stycznia 1988 r. do przewodniczącego ówczesnej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Akt notarialny ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Cechu Rzemiosł Różnych w M. zawarto dnia 17 lutego 1982 r. Akt ten przewidywał rozpoczęcie budowy w ciągu 2 lat od daty umowy i ukończenia budowy w czasie 4 lat. Oznacza to, że zakończenie budowy powinno nastąpić w 1986 r.
W latach 1982-1986 można było ustalić następujące zdarzenia: dnia 12 lipca 1982 r. Cech wystąpił o pozwolenie na budowę, na które nie otrzymał odpowiedzi. W dniu 23 maja 1983 r. władze administracyjne miasta uzgodniły branżowy i personalny wykaz przyszłych użytkowników pawilonów. W dniu 8 lipca 1983 r. doszło do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z Cechu na osoby fizyczne, ale już 22 czerwca tego roku na sesji MRN zalecono Naczelnikowi Miasta "przeprowadzenie analizy celowości lokalizacji pawilonów, z odebraniem terenu Cechowi Rzemiosł Różnych włącznie" (...). Dnia 25 października 1983 r. Cech złożył dokumentację projektową i wniosek o wydanie pozwolenia na budowę 7 pawilonów ze wskazaniem inwestorów, ale został powiadomiony pismem z dnia 23 listopada 1983 r., że pozwolenie na budowę zostanie wydane "po uregulowaniu całości spraw związanych z aktem notarialnym (...) z dnia 18 listopada 1983 r."/?/, a plan realizacyjny z 1981 r. "stracił swą aktualność".
Dnia 10 września 1984 r. użytkownicy wieczyści wystąpili o wydanie informacji o terenie i 13 listopada tego roku uzyskali decyzję ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji. Dnia 6 grudnia 1984 r. zlecili opracowanie nowego projektu, który przedstawili do uzgodnienia w dniu 15 maja 1985 r., jednakże pismem z dnia 26 czerwca 1985 r. powiadamiają Urząd Miasta, że prace projektowe przedłużały się z powodu wymagań Sanepidu i uzgodnień innych instytucji, proszą jednak o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia terenu budowy. W odpowiedzi zostali powiadomieni /pismo z dnia 23 lipca 1985 r./, że przed wydaniem pozwolenia na budowę nie mogą rozpocząć żadnych prac, a więc ogrodzenie jest zbędne. Po uzyskaniu przedłużenia ważności decyzji z dnia 13 listopada 1984 r. do dnia 1 kwietnia 1986 r., w dniu 29 marca 1986 r. wystąpiono o zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydanie pozwolenia na budowę, ale Urząd Miejski wezwał w dniu 30 kwietnia 1986 r. pełnomocnika inwestorów do złożenia 2 egz. planu realizacyjnego i 2 egz. projektu technicznego pawilonów do dnia 20 maja 1986 r., do czego jednak nie doszło z przyczyn, które trudno uznać za zawinione.
W dniu 8 września 1986 r. doszło do spotkania inwestorów w Urzędzie Miasta, na którym ustalono, jakie dokumenty powinni złożyć inwestorzy dla uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym pismem z dnia 19 listopada 1986 r. wystąpili oni o przedłużenie ważności "lokalizacji". Data złożenia wymaganych projektów jest trudna do ustalenia, wiadomo jednak, że w styczniu 1987 r. zostały one przez Urząd Miejski przesłane do uzgodnienia przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego i przewodniczącego Komitetu Obwodowego.
W dniu 20 maja 1987 r. Komitet Obwodowy wydał opinię negatywną i opinię tę zatwierdziła Miejska Rada Narodowa w uchwale z dnia 22 grudnia 1987 r. Jak z tego opisu wynika, nie można wieczystym użytkownikom zarzucić bezczynności lub złej woli. Być może wykazywali oni pewną nieporadność i dlatego najpierw ustanowili pełnomocnika, a następnie - wobec nieskuteczności tegoż - zwrócili się do organu /notatka z dnia 8 września 1986 r./. Porównanie dat poszczególnych zdarzeń pozwala na wniosek, że wina za niedotrzymanie terminu zabudowy terenu w omawianym okresie nie zawsze spoczywa na użytkownikach wieczystych /np. próba odebrania terenu w lipcu 1983 r., odmowa wydania pozwolenia na budowę w listopadzie 1983 r./.
Również po 1986 r. trudno byłoby stwierdzić, że wieczyści użytkownicy zaniedbali sprawę. W styczniu 1989 r. ponawiają wniosek o ustalenie lokalizacji i przedstawiają projekt techniczny pawilonów, ale ich inicjatywa jest bezskuteczna ze względu na zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. Dopiero 13 grudnia 1990 r. Burmistrz Miasta wydaje wskazanie lokalizacyjne i określa warunki do spełnienia przez inwestorów, ale w dniu 20 grudnia tego roku występuje do Urzędu Rejonowego o podanie mu nazwisk osób ubiegających się o zwrot nieruchomości. Od tej daty trudno jest mówić o możliwościach kontynuowania przez wieczystych użytkowników działań zmierzających do rozpoczęcia budowy, zwłaszcza że z dniem 12 lipca 1991 r. nastąpiło zawieszenie postępowania o wydanie lokalizacji. Jakkolwiek przedstawione fakty nie wyczerpują tematu, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ich ocenić jako zawinionej zwłoki w wywiązaniu się z warunku umowy użytkowania wieczystego.
Nie ulega wątpliwości, że art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ dopuszczał możliwość wydania przez właściwy organ decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzenia odebrania gruntów "stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego". Nie ulega także wątpliwości, że art. 240 Kc przewiduje możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w razie korzystania z gruntu "w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny ocenia, że ta ostatnia przesłanka wystąpiła w sprawie, a zatem - formalnie rzecz traktując - powstała podstawa faktyczna do zastosowania art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1991 r. Jednocześnie jednak Sąd w całej rozciągłości akceptuje pogląd wyrażony przez skład orzekający w sprawie I SA 412/96, że dla skorzystania z tego przepisu konieczne jest ustalenie, dlaczego wieczyści użytkownicy nie wywiązali się z umowy. W rozważaniach jednak na ten temat w rozpatrywanej sprawie mało przydatny jest argument, że wieczyści użytkownicy nie występowali o przedłużenie terminu określonego w umowie dla zabudowy gruntów. Jakkolwiek w czasie, którego przede wszystkim sprawa dotyczy, obowiązywał administracyjnoprawny tryb przedłużania terminu umownego /art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu Dz.U. nr 22 poz. 99/, nie można zapominać, że bardzo często te terminy ulegały przedłużeniu w wyniku zaniechania organów podejmowania działań dyscyplinujących lub per facta concludentia, jak to należy oceniać w rozpatrywanej sprawie.
Nie można także zapominać, że jako środek dyscyplinujący użytkowników wieczystych organy miały do dyspozycji od 1 sierpnia 1985 r. nie tylko zagrożenie przewidziane w art. 26 ust. 2 omawianej ustawy, ale także możliwość wymierzenia opłat rocznych za niewykorzystanie gruntu zgodnie z przeznaczeniem /art. 49 ust. 1 tej ustawy/. Ta możliwość dość elastycznego reagowania na zaniechania lub zaniedbania wieczystych użytkowników w terminowym wywiązaniu się w umowy nakazywała organom, by zastosowanie instrumentów prawnych było przemyślane, poprzedzane odpowiednim postępowaniem wyjaśniającym i adekwatne do stopnia zawinienia lub zaniedbania użytkownika wieczystego. Właśnie to kryterium adekwatności przesądziło w okolicznościach rozpatrywanej sprawy o ocenie sądu, że jakkolwiek wystąpiła w niej przesłanka określona w art. 240 Kc, to jednak Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji przewidzianej w art. 26 ust. 2 omawianej ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało prawidłowej analizy materiału dowodowego sprawy i orzekło odpowiednio do wyników tej analizy. Ocenie materiału dowodowego - wbrew twierdzeniu skargi - nie można zarzucić dowolności, a zastosowanie art. 7 Kpa było adekwatne do oceny materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przy tym zasady związania oceną prawną wyroku z dnia 20 czerwca 1997 r., ponieważ prawidłowo odczytało i zinterpretowało wytyczne Sądu dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę Ireny K., Jerzego J. i Wiesławy P. za nieuzasadnioną i skargę oddalił zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.