Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 157 §,l. k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Państwowa Komunikacja Samochodowa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 1991 r. o nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia przez byłą Gminę [...] własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 11/2, 11/1 i 23/1 -decyzją z dnia 5 października 1998 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 5 marca 1998 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzjami Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 1991 r. o nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 11/2, 11/1 i 23/1. W wyniku odwołania złożonego przez Przedsiębiorstwo Państwowa Komunikacja Samochodowa Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 29 kwietnia 1992 r. postanowiła utrzymać w mocy zaskarżone decyzje. Rozpoznając skargę na decyzję KKU Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 1993 r. oddalił skargę. Następnie Wojewoda [...] w dniu 26 kwietnia 1995 r. wznowił postępowanie na podstawie wniosku Przedsiębiorstwa Państwa Komunikacja Samochodowa, które twierdziło, że nie uczestniczyło w postępowaniu. Jednocześnie Przedsiębiorstwo to twierdziło na podstawie uzyskanych dokumentów, że posiada uprawnienia do wyżej wymienionej nieruchomości stanowiące przeszkodę komunalizacji na rzecz Gminy. W dniu 29 kwietnia 1995 r. Wojewoda [...] postanowił uchylić w całości swoje decyzje o nr [...] oraz odmówić komunalizacji przedmiotowych nieruchomości w stosunku do Gminy [...], będącą następcą dawnej Gminy [...]. W wyniku odwołania złożonego przez Gminę do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, organ ten decyzją z dnia 23 listopada 1995 r. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody o nr [...]. Na skutek skargi Przedsiębiorstwa Państwowa Komunikacja Samochodowa w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 1996 r. NSA uchylił zaskarżoną decyzję KKU oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 1995 r. NSA uznał, że Wojewoda [...] nie był właściwym organem do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, gdyż kompetencję w tym zakresie posiadała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jako organ, który orzekał w ostatniej instancji.
W tym stanie sprawy pismem z dnia 7 maja 1997 r. Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...] wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 1991 r. o nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a następnie decyzją nr [...] z dnia 5 marca 1998 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 1991 r. o nr [...].
Pismem z dnia 30 marca 1998 r. Przedsiębiorstwo złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie organ nadzorczy działając w tym trybie stwierdził, że podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy wnioskodawca posiadał w dniu 27 maja 1990 r. należycie ustanowione prawo zarządu. Wykazanie, iż należycie ustanowione prawo zarządu przysługiwało Przedsiębiorstwu PKS powodowałoby bowiem wyłączenie spornych nieruchomości z zakresu komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo to nie podlegało organom stopnia podstawowego. We wniosku zarzucono, iż nie występuje tożsamość obszarowa pomiędzy powierzchnią gruntu skomunalizowanego oraz obszaru dzierżawionego. Argument ten byłby istotny - zauważa organ nadzorczy - gdyby PPKS mógł przedstawić dokumentację przejęcia w przepisanym trybie obszaru, który nie był objęty umową dzierżawy. Dokumentacja taka nie została przedstawiona. Dodatkowe dowody przedstawione przez PPKS obejmują oświadczenie S. K., który w Ekspozyturze PKS przy ul. [...] był zatrudniony na stanowisku technik-mechanik samochodowy. Ponadto przedstawiono kopię przydziału na rzecz Państwowej Komunikacji Samochodowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] do naprawy. W aktach pozostaje oświadczenie J. W., który twierdzi, że uczestniczył w sporządzaniu odpowiednich protokołów przekazania. Ocena dodatkowych przedstawionych dowodów nie zmieniła oceny stanu nieudokumentowania prawa zarządu PPKS do nieruchomości.. Bezsporne jest natomiast, że przez wiele lat podmioty te władały spornymi nieruchomościami na postawie umów dzierżawy. Co więcej, organy PPKS mimo, że nie mogły się wykazać dokumentami potwierdzającymi tytuł do nieruchomości którą faktycznie władały, nie podjęły kroków w celu uzyskania potwierdzenia swego stanu majątkowego.
Przedsiębiorstwo PKS wywodzi swoje prawa do nieruchomości z art. 3 dekretu z dnia 16 stycznia 1946 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego „Państwowa Komunikacja Samochodowa", który stanowił, iż przedsiębiorstwo użytkuje i zarządza majątkiem nieruchomym oddanym mu protokolarnie przez Skarb Państwa. Bezspornym jest zaś, że Przedsiębiorstwo PKS nie może wykazać się protokołem o przekazaniu spornego majątku. Zakładając nawet, że prawo zarządu zostało skutecznie ustanowione w wyniku protokolarnego przekazania, to przypadek ten był jednoznacznie objęty dyspozycją art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakazywał posiadaczom gruntów państwowych, którzy nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wystąpienie o uregulowanie stanu prawnego do dnia 31 grudnia 1988 r. Brak stosownych dokumentów o przekazaniu gruntów jest okolicznością niewątpliwą. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy błędnie interpretuje się uzasadnienie decyzji z dnia 5 marca 1998 r. w powyższej kwestii. Gdyby Przedsiębiorstwo posiadało dokumenty o przekazaniu gruntów w formie prawem przepisanej, wówczas zastosowanie art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mogłoby być kwestionowane. PPKS nie posiadał jednak odpowiednich dokumentów przewidzianych przepisami o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego „Państwowa Komunikacja Samochodowa". Wniosek o uregulowanie stanu prawnego nie został nigdy złożony mimo, że od 1966 roku bezsporne było, iż podstawą władania nieruchomością jest umowa dzierżawy. Wstanie prawnym z dnia 27'maja 1990 r., który wiąże organy orzekające w sprawie komunalizacji udokumentowanie prawa zarządu do nieruchomości na podstawie oświadczenia świadka nie było możliwe. Możliwości takie powstały dopiero w terminie późniejszym na użytek postępowania w sprawie uwłaszczenia państwowych osób prawnych.
Minister podtrzymał zatem stanowisko, że w dniu 27 maja 1990 r. wnioskodawca nie mógł się wykazać należycie ustanowionym prawem zarządu w stosunku do nieruchomości i władał nieruchomościami na podstawie umowy dzierżawy. W tym stanie należało uznać, że nieruchomości należały do rady narodowej i organu administracji stopnia podstawowego, co uzasadnia komunalizację na podstawie art. 5 ust. I pkt I ustawy - Przepisy wprowadzające (...). Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 1991 r. o nr
Powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Państwowa Komunikacja Samochodowa w [...] zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuca decyzji:
- rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. I pkt. I ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, iż nieruchomości gruntowe o łącznej pow. 26.382 m" położone w [...] przy ul. [...] podlegają komunalizacji bowiem w dniu 27 maja 1990 r. należały do t.o.a.p.
- rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności:
art. 7 k.p.a. co wyraża się w sprzeczności istotnych ustaleń dokonanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie tożsamości obszarowej pomiędzy powierzchnią gruntu skomunalizowanego zaskarżonymi decyzjami Wojewody [...] o z dnia 19 grudnia 1991 o nr: [...] - [26.382 m2] a tak zwanym „obszarem dzierżawionym"- [20.914 m2];
art. art.75, 77, 80 i 89 k.p.a. wyrażające się w dowolnym przyjęciu bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, iż zeznania świadków: J. W., E. W. i S. K. nie mogą stanowić dowodu w sprawie protokolarnego przekazania nieruchomości gruntowej;
art. 80 ust.2 ze zn.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.z 1991 r Nr 30 póz. 127 wraz z po zm.) wyrażające się w tym, iż ustanowienie zarządu w trybie art. 3 dekretu z dnia 16 stycznia 1946r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego „Państwowa Komunikacja Samochodowa" (DZ.U.RP nr 4 poz.31) w zw. z § 8 zarządzenia Ministra Komunikacji z dn. 28 listopada 1949r. o zmianach dotyczących organizacji i zakresu działania przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą „Państwowa Komunikacja Samochodowa" (M.P.nr A-98 póz. 1163) wymaga dodatkowego zwrócenia się do urzędu rejonowego o wydanie odrębnej decyzji d/ art. 207 w zw. z art. 241 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. Nr 115, poz.741] przez przyjęcie, że do obecnego postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji Wojewody [...] nie stosuje się przepisów tej ustawy z uwagi na upływ terminu określonego w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że przy stwierdzaniu nieważności decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 $ 1 Kpa niedopuszczalne jest zakładanie dowolnie określonego stanu prawnego nieruchomości. Prawo zarządu państwowej jednostki organizacyjnej winno być dokładnie wyprowadzone w świetle obowiązujących przepisowy i odpowiednio udokumentowany. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...] oraz Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 kwietnia 1992 r. Nr [...] w sprawie nabycia przedmiotowego mienia komunalnego oddalił obydwie skargi. Sąd oddalając skargi wyjaśnił, iż Państwowa Komunikacja Samochodowa w [...] starała się dowieść, że uzyskała tytuł prawnorzeczowy w przeszłości - czemu przeczą wieloletnie umowy dzierżawy - podczas gdy źródłem zarządu była wyłącznie decyzja administracyjna lub potwierdzona decyzją administracyjna umowa o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości (art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), przy czym posiadacze gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej - co odpowiada sytuacji PKS - mogli sanować ten stan występując z odpowiednim wnioskiem (art. 87 ust. 2). Sąd ten nadto wyjaśnił, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest prawo własności, natomiast żadne z wnoszących skargę przedsiębiorstw nawet nie twierdziło, że było właścicielem podlegających komunalizacji nieruchomości i działało niejako w interesie Skarbu Państwa i w jego następstwie, chociaż tytuł do takiej reprezentacji można kwestionować. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przez wydanie decyzji z dnia 19 grudnia 1991 r. w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości oddalając skargę PPKS w [...], to zaoferowane Przedsiębiorstwo opisane w zaskarżonej decyzji dowody w postępowaniu przed organem nadzorczym nie mogły prowadzić do wzruszenia tych decyzji w oparciu o zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)
Z podniesionych powyżej względów, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy ż dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.