Uzasadnienie
Wojewoda M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. w sprawie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Antoniego K. i Zarządu Gminy J. od decyzji Starosty R. z dnia 14 lipca 1999 r. (...) w sprawie zwrotu nieruchomości.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się niewłaściwym do rozpoznania odwołania, ponieważ zwrot nieruchomości należy do właściwości starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na zasadzie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Kolegium podało, że jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeśli ustawy szczególne nie stanowią inaczej i uznało jednak, że taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, która w art. 1 ust. 1 określa kolegia jako organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawę szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa jednak jest także ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/, która w art. 7 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 4 statuuje wojewoda jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym w stosunku także do organów samorządu terytorialnego wykonujących zadania administracji rządowej. W świetle tych przepisów samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia tylko w zakresie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/. Nie dotyczy to więc zadań z zakresu administracji rządowej, zleconych przez ustawę lub w drodze porozumień. Z kolei zdaniem Wojewody, "skoro organy samorządu terytorialnego wykonują zadania z zakresu administracji rządowej, wynikające z ustawy, to zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie województwa wykonują administrację rządową na obszarze województwa". W myśl art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze i przepis ten jest spójny z art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Jako wyjątek od tej zasady Wojewoda uznaje art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, który wskazuje na wojewodę jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ale tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nieruchomość, której dotyczy sprawa wywołująca spór kompetencyjny, jest własnością gminy J., a zatem sprawa należy do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny wynika z niedokładnego odczytania przepisów prawa materialnego i przywiązywania nadmiernej wagi przepisom prawa procesowego z równoczesną ich błędną interpretacją. Przesądzające znaczenie dla sprawy ma przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, zgodnie z którym z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Porównując brzmienie tego przepisu z innymi przepisami regulującymi obrót i dysponowanie nieruchomościami nierolnymi, łatwo zauważyć, że w cytowanym wyżej art. 136 ust. 3 /a także w art. 142/ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca zrezygnował z bezpośredniego wynikania imperium z dominium. O ile bowiem w tej ustawie jest regułą, że władztwo wynika z właściwości, o tyle w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych byłym właścicielom pominięto kryterium własności i wskazano tylko jeden organ właściwy do orzekania o zwrocie, to jest starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Takie brzmienie omawianej ustawy w tym zakresie prowadzi do wniosku, że pozbawione znaczenia są argumenty Wojewody, iż spór powstał w związku ze sprawą dotyczącą nieruchomości stanowiącej własność gminy. Swoją argumentacją Wojewoda wspiera treścią art. 9a omawianej ustawy, którą interpretuje w ten sposób, że wojewoda jest organem odwoławczym w sprawach decyzji starosty w odniesieniu tylko do nieruchomości Skarbu Państwa. Jest to pogląd słuszny w tych wypadkach, gdy ustawa czyni rozróżnienie między własnością komunalną a własnością Skarbu Państwa. Trzeba tu przy tym przypomnieć, że przepisy prawa uczyniły ze starosty organ o dwoistym charakterze; jest on organem samorządu i z tego tytułu przysługuje mu władztwo wynikające z dysponowania mieniem samorządowym, ale jest jednocześnie organem administracji rządowej i z tego tytułu przysługuje mu władztwo wynikające z dysponowania mieniem Skarbu Państwa. Jeżeli zatem ustawa przyznaje staroście uprawnienia władcze, ale czyni w tym kontekście rozróżnienie pomiędzy własnością samorządową a własnością Skarbu Państwa, ma zastosowanie art. 9a omawianej ustawy. Jak już wskazano wyżej, takiego rozróżnienia własności nie czyni ani art. 136 ust. 3 ani art. 142 ustawy. Jeśli natomiast chodzi o przepisy prawa procesowego, nie można tracić z pola widzenia końcowego fragmentu przepisu art. 17 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego tylko wówczas, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Trudno byłoby znaleźć argument przeciwko tezie, że taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/. Zgodnie z art. 7 pkt 4 tej ustawy "Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym". Gdy zważyć, że nowelizacja art. 17 pkt 1 Kpa jest późniejsza od uchwalenia i opublikowania ustawy o administracji rządowej w województwie /art. 17 pkt 1 Kpa został znowelizowany ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. - Dz.U. nr 162 poz. 1126/, należy domniemywać, że ustawodawca świadomie pozostawił w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. przepis art. 7 pkt 4. Takie wnioskowanie pozostaje w zgodzie także ze zmienionym brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1999 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, gdzie przy określaniu statusu tych kolegiów uznano je za organy wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Trzeba tu zresztą poczynić zastrzeżenie, że ustawodawca nie posłużył się tu formułą "należących do właściwości organów samorządu terytorialnego", lecz użył sformułowania "jednostek samorządu terytorialnego". Jednostkami samorządu terytorialnego są gminy, powiaty i województwa, a więc formuła ustawowa nawiązuje raczej do pojęcia zadań publicznych tych jednostek jako zadań własnych.
Tymczasem sprawa będąca przedmiotem sporu kompetencyjnego nie tylko nie jest zadaniem własnym, ale nawet nie jest zadaniem zleconym powiatowi z zakresu administracji rządowej. Jest to kompetencja starosty, wynikająca z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, określającego starostę jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Sąd zatem nie znalazł podstaw do tego, by na gruncie przepisów art. 11, art. 136 ust. 3 i art. 142 tej ustawy traktować starostę jako organ samorządu powiatowego. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty w przedmiocie zwrotu byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy stanowi ona w czasie orzekania własność Skarbu Państwa, czy też własność komunalną, jest wojewoda /art. 136 ust. 3 i art. 142 w związku z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. nr 91 poz. 577/.