Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 10 maja 1993 r., I SA 1926/92

Teza

Tworzenie, łączenie, przekształcanie i znoszenie, a także utrzymywanie i nadzorowanie wojewódzkich bibliotek publicznych należy nadal do wojewody jako organ władzy państwowej.

Uzasadnienie

Zabudowana trzykondygnacyjnym budynkiem nieruchomość o powierzchni 501 m2, położona w T. stanowiła do 18 grudnia 1954 r. własność Towarzystwa Szkoły. W tym dniu, jako jej właściciel, wpisany został w księdze wieczystej Skarb Państwa - zarząd i użytkowanie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. Jest w sprawie poza sporem, że do dnia 17 lipca 1975 r. w budynku mieściła się Miejska Biblioteka Publiczna, która - jako jednostka władająca - figuruje do chwili obecnej w rejestrze gruntów.

Biblioteka ta przestała istnieć w dniu 17 lipca 1975 r., kiedy to Wojewoda dokonał jej połączenia z Powiatową Biblioteką, tworząc Wojewódzką Bibliotekę, na siedzibę której przeznaczył opisaną wyżej nieruchomość.

W dniu 7 października 1991 r. Zarząd Miasta T. zwrócił się do Wojewody o wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta T. własności tej nieruchomości.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono. że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe /państwowe/ i należała do jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy. Wyjaśniono również, że nikt nie zgłosił uwag do spisu inwentaryzacyjnego, którym ją objęto.

Decyzją z dnia 27 października 1991 r. odmówiono - z powołaniem się na art. 5 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy - uwzględnienia wniosku Zarządu Miasta T. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło przeświadczenie. że mienie wskazane we wniosku jest zbędne do wykonywania zadań gminy. W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ nie przewidziano, aby do właściwości organów gminy przeszły bądź jako zadania własne, bądź jako zadania zlecone należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej szczebla wojewódzkiego sprawy, o jakich mowa w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 12 poz. 63 ze zm./. (...)

Decyzją z dnia 16 czerwca 1992 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (...) nie podzieliła poglądu jakoby objęta wnioskiem nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające (...). W dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość tę zajmowała Wojewódzka Biblioteka Publiczna, która otrzymała ją w użytkowanie zarządzeniem Wojewody z 1974 r. Fakty te wskazują, że w tym dniu należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Biorąc zaś pod uwagę, że przedmiotem sprawy jest oznaczona nieruchomość, a nie instytucja biblioteki, to w zebranych materiałach brak jest dowodów wskazujących na łączne spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...). To znaczy, że w sprawie chodzi o mienie służące użyteczności publicznej i niezbędne do wykonywania zadań Gminy Miasta T. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji wniósł Zarząd Miasta T., domagając się jej uchylenia ze względu na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...). Zdaniem skarżącego nieuzasadnione jest przekonanie jakoby sporna nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro oddanie jej w użytkowanie Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej miało charakter czasowy.

Wobec powierzenia z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy o podziale zadań i kompetencji, jako zadania własne organom gminy obowiązków wynikających z ustawy o bibliotekach, zarządzenie Wojewody z 1975 r. powinno utracić moc obowiązującą.

Niezależnie od tego skarżący zarzuca, że sporna nieruchomość jest niezbędna do realizacji przez Gminę Miasta T. zadań nałożonych przepisami ustawy o bibliotekach, tym bardziej, że uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 września 1991 r. utworzono Miejską Bibliotekę Publiczną w T. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Z przytoczonego w szerokim zakresie przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że orzekające w sprawie organy obu instancji koncentrowały swą uwagę na wyjaśnieniu przede wszystkim tego, do kogo w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 3 ustawy przepisy wprowadzające (...) należała w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość objęta wnioskiem komunalizacyjnym. Odwołując się do treści wskazanych wyżej przepisów, a nawet ją przytaczając pominęły one jednak w swych rozważaniach zawarte w tych przepisach bardzo istotne sformułowania, a mianowicie sformułowania stanowiące, że dyspozycja tych norm znajduje zastosowanie wówczas "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej".

Tego rodzaju redakcja przepisu prawnego oznacza, że przed jego zastosowaniem w praktyce należy w pierwszej kolejności zbadać i wyjaśnić czy inny przepis nie wyłącza lub nie ogranicza jego stosowania. Taka właśnie sytuacja, czego - jak wyżej wspomniano - nie dostrzeżono, zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Przepisem, w którym inaczej niż w art. 5 ust. 1-3 uregulowano kwestie komunalizacyjne jest art. 11 ustawy przepisy wprowadzające, (...) stanowiący w ust. 1 pkt 1, że składniki mienia ogólnonarodowego /państwowego/, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Na możliwość odwołania się do tego przepisu zwrócili uwagę dopiero w toku rozprawy sądowej przedstawiciel Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i pełnomocnik Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej.

W świetle treści tego przepisu szczególnego omówienia wymaga termin "zadania publiczne", a na jego tle udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prowadzenie bibliotek zalicza się do wykonywania tego typu zadań. Pojęciem "zadania publiczne" posłużył się ustawodawca w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie podając jednak jego definicji. Z brzmienia art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika - ujmując najogólniej - że przyjmuje on, iż zadania publiczne polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności. Za taką wykładnią opowiedziano się i taką wykładnię przyjęto również w doktrynie /np. A. Agopszowicz: "Przejęcie przez gminy mienia państwowego" - Samorząd Terytorialny 1991 nr 1-2 str. 23/.

Wśród różnorakich potrzeb zbiorowości ludzkiej ważną pozycję zajmuje dążenie do korzystania z wartości kulturalnych, w tym bibliotek. Na rangę zadań z tej dziedziny wskazuje poświęcenie tym kwestiom szczególnych regulacji prawnych, a to ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o bibliotekach /Dz. U nr 12 poz. 63 ze zm./ oraz ustawy z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnianiu kultury oraz o prawach i obowiązkach pracowników upowszechniania kultury /Dz.U. nr 26 poz. 129 ze zm./, zastąpionej z dniem 27 grudnia 1991 r. ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. nr 114 poz. 492/.

Z przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnieniu kultury wynika, że w ich rozumieniu instytucjami i placówkami upowszechniania kultury są biblioteki /art. 9 ust. 2/. Natomiast przepisy ustawy o bibliotekach, regulując organizację i działalność bibliotek publicznych stanowią, że obowiązek ich zakładania i utrzymywania ciąży na "prezydiach właściwych rad narodowych" /art. 5 ust. 2 i art. 23 ust. 2/, a stopnie organizacyjne tych jednostek związane są z podziałem administracyjnym kraju, Stąd możliwość zakładania bibliotek od stopnia wojewódzkiego do gromadzkiego, poprzez oczywiście szczeble pośrednie /art. 27/.

Rola, jaką ustawodawca przywiązuje do funkcjonowania bibliotek, ich samodzielność organizacyjna wyrażająca się obecnie posiadaniem osobowości prawnej /art. 14 i art. 41 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także stosowna w ustawie terminologia - biblioteki publiczne/ nie pozostawiają wątpliwości, że prowadzenie bibliotek zaliczyć należy do zadań publicznych, o jakich mowa w art. 14 ustawy przepisy wprowadzające (...).

Warto w tym miejscu zauważyć, że błędne jest przekonanie Zarządu Miasta T. przytoczone w skardze, jakoby z uwagi na brzmienie art. 1 pkt 11 ustawy o podziale zadań i kompetencji wszelkie obowiązki wynikające z ustawy o bibliotekach przeszły do wyłącznej właściwości organów gminy, jako jej zadanie własne. Prezentując ten pogląd Zarząd przeoczył, że stosownie do art. 1 i art. 2 tej ustawy do właściwości organów gminy - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - przeszły jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz w niewielkim zakresie, ściśle określone zadania należące do tychże jednostek szczebla wojewódzkiego, wśród których nie wymieniono jednak zadań wynikających z ustawy o bibliotekach. Oznacza to, że wskazane w ustawie o bibliotekach zadania i łączące się z nimi kompetencje należą bądź do organów gminy bądź do wojewody w zależności od stopnia organizacyjnego biblioteki. Tworzenie zatem, łączenie, przekształcanie i znoszenie, a także utrzymywania i nadzorowanie wojewódzkich bibliotek publicznych należy nadal do wojewody, będącego organem władzy państwowej.

Wobec powyższego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające (...) należało uznać, że sporna nieruchomość nie podlega komunalizacji. Stąd też zbędne były rozważania orzekających w sprawie organów poświęcone wyjaśnianiu kwestii, do kogo należała nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., czy stanowiła ona mienie użyteczności publicznej oraz czy była ona niezbędna gminie do wykonywania jej zadań, skoro z przytoczonych wyżej względów nie mogła ona stać się mieniem komunalnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa oddalił skargę. (...)