Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 lutego 1981 r., nr GT.8385/10/81 Naczelnik Gminy w W. nakazał Wandzie W. rozbiórkę 3 domków letniskowych wybudowanych na działce nr 296 w miejscowości O. nad jeziorem B. stanowiącej własność skarżącej, wyznaczając termin wykonania decyzji do dnia 30 marca 1981 r. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik Gminy podał, że wymienione w niej domki letniskowe zostały wybudowane bez uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, a nadto teren, na którym zostały wzniesione, przeznaczony jest w zatwierdzonym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu jezior B.-G. pod zabudowę pensjonatową, wobec czego nie ma możliwości zalegalizowania stanu powstałego wyniku samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, domki letniskowe podlegają przymusowej rozbiórce na koszt właściciela w myśl art. 38 ust. 1 prawa budowlanego.
W odwołaniu od tej decyzji, skierowanym do Wojewody Chełmskiego, Wanda W. podała, że działkę o powierzchni 2,5 ara zakupiła w 1970 r. od Józefa P. zamieszkałego w O., przy czym równocześnie podobne obszarowo działki zakupiły od Józefa P. dwie inne osoby. W tym samym roku wszyscy nabywcy wybudowali na swych działkach domki campingowe, nie mając na to zezwolenia. Wobec faktu, że Józef P. postanowił w 1973 r. przekazać swoje gospodarstwo Państwu w zamian za rentę, decyzją Naczelnika Gminy w W. nr 6042/12/73 z dnia 16 października 1973 r. cała działka nr 296 o powierzchni 7,5 ara została przyznana Wandzie W., która stała się jej właścicielką na mocy aktu notarialnego nr 3846/73. sporządzenie aktu notarialnego tylko na jej nazwisko Wanda W. wyjaśnia tym, że działka była zbyt mała by ją dodatkowo rozdrabniać, a ponadto - nie pracując zarobkowo - miała czas na załatwianie niezbędnych formalności. Jeśli chodzi o domki letniskowe, to wyjaśnia, że zainteresowani występowali z prośbą o zalegalizowanie ich wybudowania, jednakże otrzymali odmowę. W związku z otrzymanym nakazem ich rozbiórki prosi o odroczenie terminu do czasu uzyskania działki zastępczej, o co występuje w odwołaniu, wobec przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka nr 296, pod zabudowę pensjonatową, co uniemożliwia wykorzystywanie tej działki zgodnie z zamierzeniami aktualnego właściciela.
W załatwieniu odwołania Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w Chełmie w imieniu Wojewody Chełmskiego wydało decyzję nr BPP-600/NI/21/3/81 z dnia 16 kwietnia 1981 r., w której postanowiło decyzję I instancji uchylić w części dotyczącej dwóch domków letniskowych stanowiących własność Leona B. oraz Tadeusza K. z uzasadnieniem, że decyzja nakazująca rozbiórkę tych domków nie mogła być adresowana do Wandy W., będącej właścicielką tylko jednego domku letniskowego. W stosunku do tego ostatniego decyzja II instancji podtrzymała stanowisko Naczelnika Gminy, wyznaczając jednak nowy termin dokonania rozbiórki do dnia 15 maja 1981 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję II instancji Wanda W. wnosi o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie wykonania jej do czasu rozpoznania skargi. W uzasadnieniu podnosi, że jej domek letniskowy został wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, z przeznaczeniem na wypoczynek jej rodziny. Przeznaczenie działki było oczywiste już w momencie uzyskiwania zgody Naczelnika Gminy w W. na jej nabycie, na co wskazywało również dotychczasowe przeznaczenie terenu, na którym działka się znajduje. Ponadto w czasie, w którym nastąpiło nabycie działki, brak było planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki powstał w terminie późniejszym. Skarżąca nie widzi uzasadnienia dla dokonania rozbiórki domku tylko dlatego, że późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego określił inne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr 296, jeśli dotychczas nie podjęto procedury wywłaszczeniowej. Ponadto uważa, że realizacja budownictwa pensjonatowego przewidzianego na tym terenie przez plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie rychła. W związku z tym wnosi o zastosowanie wobec niej art. 39 prawa budowlanego, przewidującego możliwość czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, odpowiadającego dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1, gdyż przemawiają za tym względy społeczne.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w Chełmie wnosi w imieniu Wojewody Chełmskiego o jej oddalenie, wskazując, że również poprzednie przepisy prawa budowlanego /art. 36 ust. 1/ nakładały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem data wzniesienia domku letniskowego jest bez znaczenia dla sprawy. Istotne w sprawie jest wybudowanie obiektu bez pozwolenia wymaganego prawem i na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod inny rodzaj budowli, a w tej sytuacji zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego jest obligatoryjne.
W czasie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej dodatkowo wyjaśnił, że w podaniu do Naczelnika Gminy o zgodę na kupno działki Wanda W. wyraźnie pisała o zamiarze wybudowania domku letniskowego, a otrzymana decyzja nie zawierała w tym przedmiocie żadnego zastrzeżenia. Pełnomocnicy Wojewody Chełmskiego stwierdzili natomiast, że przed zatwierdzeniem aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, co nastąpiło w 1980 r., dla terenów tych nie opracowano wcześniej żadnego innego planu tego rodzaju. Działalność organów administracji w odniesieniu do budowli wzniesionych bez pozwoleń na budowę jest wynikiem polecenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1980 r. w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Porządkowanie zabudowy ma na celu uwolnienie brzegów jezior od budownictwa zakładowego, które ma być przenoszone na tereny zabudowy planowej, gdzie m.in. znajduje się działka nr 296. Postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej działki nie można było podjąć, ponieważ żaden z ewentualnych przyszłych inwestorów uspołecznionych nie wystąpił z zapytaniem o informację o terenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jest faktem bezspornym, czego nie kwestionuje strona skarżąca, że domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia. W tej części decyzje organów I i II instancji nie budzą zastrzeżeń. Jako kwestie wymagające wyjaśnienia należy natomiast uznać związek zachodzący pomiędzy okresem, w którym domek wybudowano, a datą zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i wpływ tych ustaleń na wydane decyzje. Z nadesłanych przez Wojewodę Chełmskiego dokumentów dotyczących tej kwestii nie można było ustalić, kiedy plan zagospodarowania przestrzennego stał się aktem powszechnie obowiązującym. Z ustaleń Sądu wynika, że odpowiednia uchwała Wojewódzkie Rady narodowej w Chełmie zapadła dopiero dnia 26 czerwca 1980 r., a zatem zgodne z prawdą jest twierdzenie skarżącej, że w czasie nabywania działki na cele rekreacyjne nie było jeszcze ustalone przeznaczenie tego terenu. Pomiędzy datą wzniesienia spornego obiektu a datą zatwierdzenia planu ogólnego nie występuje zależność prosta, jaką przewiduje art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Należy w związku z tym stwierdzić, że dla wydania nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie tego przepisu muszą być równocześnie spełnione dwa warunki:
1/ istnienie planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawnego powszechnie obowiązującego, 2/ stwierdzenie wybudowania lub rozpoczęcia budowy obiektu bez pozwolenia i z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego.
Faktem pierwotnym zatem musi być obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, a zdarzeniem wtórnym - budowa obiektu. Tak więc warunkiem koniecznym dla skorzystania przez terenowy organ administracji państwowej z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jest budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego odmienne przeznaczenie terenu. Na konieczność takiej interpretacji w kwestii następstwa zdarzeń wskazuje art. 3 prawa budowlanego mówiący, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, co potwierdza podaną zasadę pierwotności planu. Należy zatem stwierdzić, że art. 37 ust. 1 pkt 1 nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu wybudowanego wprawdzie bez pozwolenia na budowę, jeśli zdarzenie to miało miejsce przed nadaniem planowi zagospodarowania przestrzennego mocy powszechnie obowiązującej. Dla takiego stanu faktycznego podstawę prawną podobnej decyzji mógłby stanowić art. 37 ust. 2, pod warunkiem jednak jej uzasadnienia "innymi ważnymi przyczynami".
Istotne znaczenie dla rozpoznanej sprawy ma fakt, że występując do Naczelnika Gminy o zgodę na nabycie działki nr 296 skarżąca poinformowała go o zamiarze przeznaczenia jej pod budowę domku letniskowego. Tereny, na których znajduje się ta działka, uważano w odczuciu powszechnym za tereny budownictwa rekreacyjnego, zabudowywane zarówno przez zakłady pracy, jak też osoby fizyczne domami wypoczynkowymi i letniskowymi. Potwierdzili to w toku rozprawy przedstawiciele Wojewody Chełmskiego. Stan ten był więc znany terenowym organom administracji państwowej i przez nie częściowo akceptowany /w toku rozprawy ustalono, że na niektóre znajdujące się na wymienionych terenach budynki rekreacyjne wydano pozwolenie na budowę/ bądź co najmniej tolerowany. Skarżąca wzniosła budynek, będący przedmiotem skargi, w 1970 r. i budowa ta nie spotkała się wówczas z reakcją organów.
Przedstawione okoliczności należało wziąć pod uwagę w toku postępowania związanego z wydaną decyzją w sprawie przymusowej rozbiórki. Obowiązek taki wynika zwłaszcza z art. 7 Kpa, nakazującego organom administracji państwowej podjęcie w toku postępowania organom administracji państwowej podjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Budowa omawianego domu letniskowego wprawdzie bez pozwolenia, lecz w przedstawionej wyżej sytuacji, na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, ale co do którego - w świetle faktów znanych organom administracji państwowej - można było domniemywać, że jest to teren budownictwa rekreacyjnego, nie można być zatem oceniana jako samowola budowlana, do której ma zastosowanie art. 37 prawa budowlanego, jeżeli w świetle obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzić będzie potrzeba zmian obecnego stanu zagospodarowania, należy stosować przepisy dotyczące przejmowania nieruchomości na potrzeby związane z realizacją planów państwowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, ze względu na skalę opracowania i jego rolę /"Plan ogólny określa w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu (...)" - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./, nie może być podstawą szczególnych zamierzeń realizacyjnych. Podstawę taką stwarza jedynie szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Uznając, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło wskazane naruszenie prawa materialnego, a także kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, i że naruszenia te miały istotny wpływ na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 decyzje organów obu instancji i na podstawie art. 208 Kpa zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.