Uzasadnienie
W dniu 19 sierpnia 2002r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga J.W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody... w..., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w... przy ul.... oraz przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość - należąca do A. i A. W. - decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w... z dnia... marca 1989r. Nr... -została wywłaszczona z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74), ponieważ zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "K." w.... Ustalone odszkodowanie zostało wpłacone do depozytu sądowego. Po przeprowadzeniu postępowania spadkowego następcy prawni właścicieli wystąpili z wnioskami do sądu o wypłacenie należnych im udziałów spadkowych.
Sąd wydał postanowienia zezwalające na wypłacenie z depozytu sądowego stosownych kwot, jednak żadna z uprawnionych osób nie odebrała pieniędzy. Swoje prawa i roszczenia z tytułu dziedziczenia wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercy przenieśii nieodpłatnie na rzecz J.W. aktami notarialnymi sporządzonymi w lipcu i sierpniu 2000r.
Od dnia 21 listopada 2000r. skarżący składał wnioski do kolejnych organów administracji o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
W dniu 22 grudnia 2000r. J.W. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, podnosząc że decyzja o wywłaszczeniu nigdy nie została doręczona następcom prawnym właścicieli, co było celowym działaniem organu administracji, aby uniemożliwić odwołania się od tej decyzji.
Następnie w dniu 08 stycznia 2001 r. wniósł o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 104 i 107 Kpa, a także z uwagi na fakt, że decyzja nigdy nie została doręczona posiadaczom nieruchomości.
Wojewoda... odwołanie J.W. potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta....
Postanowieniem z dnia... czerwca 2001 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta... postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w... przy ul.... zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 4 Kpa.
Pismem z dnia 17 grudnia 2001 r. pełnomocnik J.W. - radca prawny A.M. - wystąpił do Wojewody... z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Decyzji tej zarzucono, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w... nie był upoważniony do wydawania decyzji w sprawach wywłaszczeń po dniu 20 lipca 1988r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), która - zdaniem pełnomocnika strony - pozbawiła Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami uprawnień w zakresie wydawania decyzji wywłaszczeniowych. Podniesiono także, iż naruszony został przepis art. 107 § 1 Kpa, gdyż pracownik, wydający w imieniu organu administracji decyzję nie powołał się na udzielone mu upoważnienie, chociaż miał taki obowiązek.
Ponadto ustawowi spadkobiercy nie zostali powiadomieni ani o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ani o wpisie ostrzeżenia do księgi wieczystej o wszczęciu tego postępowania, gdyż urząd nie podał nazwisk ani adresów osób, będących następcami prawnymi właścicieli. W tej sytuacji - zdaniem pełnomocnika -powinien zostać ustanowiony kurator sądowy dla wywłaszczanej nieruchomości. Zwrócono również uwagę na brak w aktach wniosku o wywłaszczenie oraz brak podstaw do wywłaszczenia, z uwagi na to, że istniała możliwość nabycia części nieruchomości, na której przewidziano budowę stacji transformatorowej, przez Skarb Państwa w drodze umowy z następcami prawnymi właścicieli nieruchomości.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej zarzucono także, iż kopia protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, a plan realizacyjny, nie powołany zresztą w decyzji wywłaszczeniowej, nie obejmował nieruchomości znajdującej się przy ul.... w.... Ponadto decyzja ta nigdy nie została doręczona osobom władającym nieruchomością.
Natomiast w sprawie toczącej się po wznowieniu postępowania w dniu... stycznia 2002r. została wydana decyzja, którą organ administracyjny odmówił uchylenia decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania. W uzasadnieniu podano, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ nieruchomość ta była objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można było zawrzeć umowy ze spadkobiercami, gdyż nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie spadkowe. Ponadto Urząd nie został powiadomiony - wbrew twierdzeniom J.W. - że postępowanie spadkowe jest w toku. Podniesiono także, iż zgodnie z powołaną ustawą postępowanie wywłaszczeniowe mogło zostać wszczęte na wniosek, jak i z urzędu, a protokół z rozprawy wywłaszczeniowej nie został sfałszowany, tylko poprawiony. Uznano też, że zarzut dotyczący braku właściwości Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami powinien zostać rozpoznany przez organ stopnia wojewódzkiego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
W podsumowaniu stwierdzono, że strona nie zachowała terminu określonego w art. 148 Kpa do wniesienia podania o wznowienie postępowania, gdyż już w dniu 27 grudnia 1989r., tj. w dniu złożenia wniosku do sądu o wypłacenie należnej części odszkodowania z depozytu sądowego musiała wiedzieć o istnieniu decyzji wywłaszczeniowej.
Od tego orzeczenia J.W. złożył odwołanie do Wojewody..., który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazują na to, że wniosek o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego został złożony po upływie ustawowego terminu.
Natomiast w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeńiowo-odszkódowawczej Wojewoda... orzeczeniem z dnia... marca 2002r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu, odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazano, że ocenie podlegała zgodność decyzji wywłaszczeniowej z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po pierwsze uznano kompetencje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w... do wydania decyzji wywłaszczeniowej, mimo wprowadzonych zmian, z uwagi na wyraźny przepis art. 3 tej ustawy, który stanowił, że wywłaszczanie nieruchomości należy także do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami, a w świetle przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 1988r.
Nr 26, poz. 183 ze zm.) Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w... był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego i tylko on mógł podjąć decyzję w sprawie wywłaszczenia. Ponadto przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cel publiczny jakim było budownictwo mieszkaniowe. Dlatego fakt, że M.W. wyraził zgodę na budowę trafostacji na części gruntu nie przesądza o zbędności na cel budowy osiedla pozostałej części nieruchomości. Stwierdzono także, iż postępowanie wywłaszczeniowe mogło toczyć się z urzędu, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe i nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy.
Ponadto - zdaniem organu - postępowanie o wywłaszczenie mogło toczyć się przy udziale właściciela bądź posiadacza nieruchomości. Ponieważ posiadaczem nieruchomości była D.W., która wiedziała o toczącym się postępowaniu, nie było konieczności występowania do sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora. Natomiast zarzut, że D.W. nie otrzymała decyzji wywłaszczeniowej uznano za dyskusyjny, z uwagi na fakt, że po przeprowadzonym postępowaniu spadkowym wszyscy uprawnieni złożyli wnioski o wypłacenie należnych im kwot z depozytu sądowego. Reasumując organ administracyjny I stopnia uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, gdyż przeprowadzone postępowanie nie wykazało w sposób bezsporny, że istnieją przesłanki z art. 156 § 1 Kpa.
W odwołaniu, od powyższej decyzji J.W., pismem z dnia 02 kwietnia 2002r., wniósł o jej uchylenie, ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji naruszył przepis art. 80 kpa dokonując samowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów. Ponownie podniósł, że zgodnie z art. 107 § 1 Kpa pracownik wydający decyzję w imieniu organu administracji publicznej powinien powołać się na udzielone mu upoważnienie, a powodem wywłaszczenie nie może być nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Ponadto w decyzji o wywłaszczeniu zostały zrobione flamastrem poprawki oraz błędne podano nazwiska D.W. i jej adres. Odwołujący wskazał także, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepisy art. 7, 8 i 9 Kpa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, uznając za słuszną zaskarżoną decyzję Wojewody..., orzeczeniem z dnia... lipca 2002r. utrzymał ją w mocy, stwierdzając, że organ wydający decyzję wywłaszczeniową miał kompetencje do jej wydania i nie naruszył w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
J.W., nie zgadzając się z tym orzeczeniem, pismem z dnia 12 sierpnia 2002r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a także decyzji Wojewody... z dnia... marca 2002r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W uzasadnieniu podniósł, że organy administracji dokonały samowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a organ II instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów, które dotyczą naruszenia prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym.
Wskazał, że żaden organ nie zajął stanowiska w sprawie naruszenia przepisów o właściwości przez organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową, w związku z art. 107 Kpa. Stwierdził także, iż naruszono przepisy Kpc przez nie ustanowienie kuratora dla wywłaszczanej nieruchomości, dokonano poprawek na decyzji wywłaszczeniowej w sposób obrażający przepisy prawa i podano błędnie nazwisko D.W. oraz jej adres, aby uniemożliwić odwołanie się od tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, iż rozpatrując odwołanie nie znaleziono podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody... z dnia... marca 2002r., a zarzuty zawarte w skardze do sądu nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, mających wpływ na podjętą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego skarga, choć złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Argumenty podnoszone przez stronę we wszystkich instancjach odwoławczych nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji.
Zgodnie z art. 16§1 Kpa domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone jedynie przez stwierdzenie jej nieważności. Wymaga to jednak wskazania i udowodnienia Istnienia ciężkiej wadliwości decyzji np., że została wydana bez podstawy prawnej lub z innym rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest wyraźna sprzeczność decyzji z treścią przepisu prawa, na podstawie którego została wydana. Decyzje nie powinny być podważane z powierzchownie formalistycznych przyczyn, gdyż godzi to nie tylko w zasadę domniemania ważności i stabilizacji decyzji administracyjnych, ale także w pewność obrotu prawnego.
Odnosząc się do głównego zarzutu podniesionego przez skarżącego, tj. naruszenia przepisów o właściwości przez organ, który wydał decyzję o wywłaszczeniu, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że brak jest podstaw do takiego twierdzenia.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji sąd bada stan prawny na dzień wydania tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja została wydana... marca 1989r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Ustawa ta została zmieniona ustawą z dnia 13 lipca 1988r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Między innymi zmienione zostało także brzmienie art. 3 ust. 2 tej ustawy. Jednak zmiana ta nie dotyczyła zakresu kompetencji terenowych organów administracji państwowej - co może sugerować wykreślenie słów " i wywłaszczania nieruchomości" - a jedynie ich bliższego określenia. Art. 3 ust. 1 pozostał niezmieniony i nadal stanowił, że gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należą do terenowych organów administracji państwowej, przez które rozumie się - zgodnie z nowym brzmieniem przepisu - terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. A terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców byli kierownicy wydziałów (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - tekst jednolity Dz. U. z 1988r.
Nr 26, poz. 183). Również art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka terenowy organ administracji państwowej. Dlatego należy stwierdzić, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w... był organem upoważnionym z ustawy do wydawania decyzji w sprawach wywłaszczeń, także po dniu 20 lipca 1988r. Wcześniejszych kompetencji organu w tym zakresie skarżący nie kwestionował.
Nie jest prawdą, iż żaden z organów administracji nie ustosunkował się do tego zarzutu. Problem ten został już prawidłowo rozstrzygnięty w postępowaniu przed organem administracji I stopnia. Również organ odwoławczy zajął stanowisko w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 Kpa przez Kierownika Wydziału poprzez niepowołanie się w decyzji na udzielone mu uprawnienie, należy stwierdzić, że - po pierwsze Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w... był - jak już wykazano - upoważniony z ustawy do wydawania decyzji w sprawach wywłaszczeń i nie musiał posiadać upoważnienia do działania w imieniu organu, ponieważ sprawował funkcję tego organu, a po drugie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie (przedstawiony m.in. w wyroku z dnia 24.11.1995r. w sprawie SA/Lu2319/94 - LEX nr 27069), zgodnie z którym pracownik upoważniony - na podstawie art. 268a Kpa - do wydawania decyzji administracyjnych w zastępstwie osoby sprawującej funkcję organu ma obowiązek, w myśl art. 107 § 1 Kpa, powołania się w decyzji na udzielone mu uprawnienie, został uznany przez Sąd Najwyższy za nieprawidłowy (w orzeczeniu z dnia 11.10.1996r. w sprawie III RN 8/96 - OSNP 1997/9/144) z uwagi na przesadny rygoryzm oraz możliwość przerzucania ewentualnych nieprawidłowości w działaniu administracji na obywateli.
To stanowisko Sąd Najwyższy potwierdził w wyroku z dnia 28.06.2000r. w sprawie III RN 189/99 - OSNP 2001/8/248, uznając, że niepowołanie się na upoważnienie do wydania decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności ze względu na naruszenie przepisów o właściwości.
Również zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa - nie został udowodniony. Jak wynika z akt sprawy organ administracyjny prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Postępowanie mogło być prowadzone z urzędu, gdyż po śmierci właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe i nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy. Organ orzekający o wywłaszczeniu złożył we właściwym biurze notarialnym wniosek o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa i na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Jak zostało to już wyjaśnione przez organ I instancji wywłaszczona nieruchomość była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta... z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "K.". Jeżeli więc organ orzekający o wywłaszczeniu ustalił przeznaczenie gruntu i stwierdził, że korzystanie z niego przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu, a także ocena ta ma oparcie w materiale dowodowym sprawy, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu została przeprowadzona rozprawa, o której powiadomiono posiadacza nieruchomości – D.W., a kwota odszkodowania została złożona do depozytu sądowego.
Zarzutów i wątpliwości opartych na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 4 Kpa, dotyczących powyższych faktów - m.in. sfałszowania dokumentów, nie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym i nie doręczeniu wydanej decyzji - Sąd nie badał, ponieważ postępowanie wznowieniowe, oparte na tych podstawach, już się toczyło i zostało prawomocnie zakończone.
Dlatego, biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organ wywłaszczeniowy działał w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej, a brak oryginalnych dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości obalić domniemanie ważności przedmiotowej decyzji, wynikające z art. 16 § 1 Kpa.
Co prawda w uzasadnieniu organ II instancji rzeczywiście nieprawidłowo powołał datę oraz numer Dziennika Ustaw tekstu jednolitego ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego z dnia... lipca 1983r. nie ma to jednak wpływu na fakt, że w sprawie o wywłaszczenie orzekał organ mający do tego ustawowe kompetencje.
Nie została też złamana przez organ II instancji zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która polega na prawie do inicjowania postępowania i wypowiadania się co do treści wniosku, a także prawa żądania przeprowadzenia dowodów, uczestniczenia w czynnościach dowodowych, zajęcia stanowiska wobec całości zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organ II instancji nie powoływał nowych dowodów, a skarżący składał stosowne pisma, w których zawarł swoje stanowisko oraz interpretację zgromadzonych w sprawie materiałów.
Reasumując należy stwierdzić, że chociaż skarżący wskazuje na wiele różnych nieprawidłowości - jak np. zagubienie akt sprawy o wywłaszczenie, podanie błędnej pisowni nazwiska i adresu D.W., dokonanie poprawek w tekście decyzji wywłaszczeniowej bez omówienia - jednak nie każde naruszenie prawa pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuty podniesione przez skarżącego, mogące mieć wpływ na ważność przedmiotowej decyzji zostały rozpatrzone przez organy administracyjne zarówno I jak i II stopnia.
Dlatego skargę uznano za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) - oddalono.