Uzasadnienie
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) decyzją z dnia 30 września 1994 r. nr KO/A/560/G/94 utrzymało w mocy decyzję Komisarza Rządowego dla Gminy K.-J. z dnia 26 lipca 1994 r. nr GG.7224/B/72/94, którą ten na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz art. 104 Kpa oddalił wniosek Krzysztofa i Marioli małżonków O. o przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 139 w obrębie 13-15, o powierzchni 352 m2, położoną w K.-J. przy ul. S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że użytkowanie wieczyste tej działki zostało ustanowione aktem notarialnym z dnia 19 listopada 1981 r. Stosownie do postanowień par. 5 i 6 umowy notarialnej użytkownicy wieczyści zobowiązali się do wybudowania na działce budynku mieszkalnego: rozpoczęcia budowy w ciągu 2 lat i zakończenia w ciągu 4 lat, pod rygorem rozwiązania umowy i odebrania działki.
Żadnego z tych terminów nie dotrzymali. W 1991 r. Geodeta Gminy zwrócił się do Marioli i Krzysztofa małżonków O. o wyjaśnienie przyczyn niewykonania umowy i nierozpoczęcia budowy domu. W odpowiedzi małżonkowie O. wyjaśnili, że sytuacja rodzinna i finansowa uniemożliwiła im prowadzenie budowy, a ponadto budowali wytwórnię wód gazowanych. Jednocześnie prosili o przedłużenie terminu zabudowy działki do dnia 31 grudnia 1991 r. W 1993 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie rozwiązania umowy o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste. Przeprowadzone w związku z tym oględziny działki wykazały, iż nadal jest ona nie zagospodarowana. W protokole z dnia 14 września 1993 r. Komisja zaopiniowała negatywnie wniosek o przedłużenie terminu zabudowy działki i wniosła o rozwiązanie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Małżonkowie O. dopiero wówczas złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na budowę.
Zdaniem Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo powołał w uzasadnieniu decyzji art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołujący się wystąpili o przedłużenie terminu budowy już po upływie czasu, w jakim działka powinna być zabudowana. Wniosek zatem nie może być prawnie skuteczny. Użytkownicy wieczyści nie wykonali przyjętych na siebie zobowiązań, nie dotrzymali terminów zabudowy działki. W powyższym stanie faktycznym brak jest uzasadnienia dla przedłużenia terminu. Ponadto nie zachodzą okoliczności niezależne od użytkowników gruntu, ponieważ nie udowodnili oni, że przez kilkanaście lat starali się o uzyskanie zezwolenia na budowę /wniosek złożyli dopiero w 1993 r./.
Mariola i Krzysztof małżonkowie O. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że jest ona dla nich "krzywdząca i niesłuszna". Zdaniem skarżących, Kolegium nie wzięło pod uwagę wszystkich argumentów, a więc faktu, że Wydział Architektury i Budownictwa miał zakaz - ze strony Naczelnika Gminy - wydawania zezwoleń na budowę w odniesieniu do osiedla " Z.".
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z dniem 5 grudnia 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, która zmieniła dotychczasowy tryb sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź własność gminy. Od tego dnia zawarcie umowy przenoszącej własność lub ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego takich nieruchomości nie jest poprzedzane postępowaniem administracyjnym kończącym się decyzją, która określała osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia i inne warunki, na jakich umowa mogła być zawarta. Jednym z tych warunków był termin zabudowy działki.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ osoba prawna lub osoba fizyczna, której oddano w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub własność gminy /albo jej następca prawny/, powinna go zagospodarować w terminie określonym w umowie, jeżeli termin taki został w niej określony. Termin, o którym mowa w ust. 1, może - w myśl art. 25 ust. 2 tej ustawy - ulec przedłużeniu, jeżeli jego niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntów.
Z przytoczonego przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynika wprost, w jakiej formie ma być dokonane przedłużenie terminu zagospodarowania gruntu. Oczywiste jednak jest, że w czasie gdy zawarcie umowy przenoszącej własność lub ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu nie jest poprzedzane decyzją administracyjną, w drodze decyzji nie może być również rozstrzygana sprawa przedłużenia terminu zagospodarowania gruntu określonego w umowie. Zmiana jednego z istotnych postanowień umowy, jaką jest przedłużenie terminu zagospodarowania gruntu, może być dokonana tylko w drodze umowy, przy czym czynność ta powinna nastąpić w formie aktu notarialnego, albowiem w tej formie zawarta była umowa pierwotna, określająca m.in. termin zabudowy nieruchomości.
Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. a zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, to jest od dnia 5 grudnia 1990 r., przedłużenie terminu zagospodarowania /zabudowy/ gruntu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ następuje w drodze umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Komisarza Rządowego dla Gminy K.-J. z dnia 26 lipca 1994 r. zostały wydane bez podstawy prawnej.
Dlatego też na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji, mając na względzie, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /art. 206 Kpa/.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.