Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 8 lutego 2001 r., I SA 2011/99

Sprawa

sprawy ze skargi Zygmunta P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 4 października 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa - oddala skargę.

Teza

Zarządzenie Naczelnika Gminy wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216/ w związku z par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa /Dz.U. nr 3 poz. 16/ stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Zygmunta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności zarządzenia Naczelnika Gminy Z.-G. z dnia 21 sierpnia 1979 r. (...) w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa we wsi R., obejmujących nieruchomość oznaczoną jako działka nr 383/4 o pow. 0,7116 ha - rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1996 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego zarządzenia - utrzymał w mocy decyzję tego ministra z dnia 17 kwietnia 1996 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 17 kwietnia 1996 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Naczelnika Gminy Z.-G. z dnia 21 sierpnia 1979 r. (...) w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa we wsi R., obejmujących opisaną powyżej nieruchomość, stanowiącą własność Zygmunta P., ponieważ zarządzenie wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /t.j. Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./ nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kpa, lecz akt prawa miejscowego, który nie podlega wzruszeniu w administracyjnym toku instancji. Prezes w szczególności wyjaśnia, że zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały możliwości wzruszania zarządzeń terenowych organów administracji państwowej o ustaleniu terenów budowlanych na drodze administracyjnej, a jedynie przewidywały składanie uwag, wniosków i odwołań do projektów takiego zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze - uznając, że ocena legalności aktów prawa miejscowego nie jest możliwa w trybie postępowania administracyjnego - uznał zasadność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Zygmunt P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia prawa. Skarżący wyjaśnia, że był właścicielem gospodarstwa rolnego we wsi R. o powierzchni 3 ha, zaś "skradziono" mu około 2,7 ha, z których utworzono około 45 działek budowlanych.

W istocie całe jego gospodarstwo zostało odebrane i przeznaczone na działki budowlane. Działki utworzone zostały rzekomo dla specjalistów niezbędnych dla wsi. Była to fikcja i żadnej z tych działek nie sprzedano dla specjalisty wiejskiego lecz dla mieszkańców Z.-G. Wywłaszczenie było fikcyjne. Odszkodowanie, które mu przyznano było "śmiesznie" niskie i nie odpowiadało faktycznej wartości działek. W późniejszym okresie wieś R. włączona została do Z.-G. Działki, które przekazano na inne cele niż wynikało to z celu wywłaszczenia i z decyzji wywłaszczeniowej - podkreśla skarżący - powinny być zwrócone właścicielowi, a gdyby to było niemożliwe, właścicielowi należy wypłacić odszkodowanie zgodnie z ceną rynkową nieruchomości.

We wniosku z 16 czerwca 1992 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmianę zarządzenia Naczelnika Gminy w Z.-G. z dnia 21.08.1979 r., a także "decyzji Naczelnika Gminy w Z.-G. z dnia 4.03.1980 r. (...) i decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Z.-G. z 15.05.1980 r. (...)". Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pominęli wnioski dotyczące decyzji Naczelnika Gminy i Urzędu Wojewódzkiego w Z.-G. W uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia dlaczego postępowaniem objęto jedynie część zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W nawiązaniu do zarzutów skarżącego wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest wyłącznie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Naczelnika Gminy Z.-G. z dnia 21 sierpnia 1979 r. (...), ogłoszonego w Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z.-G. nr 6 pod poz.

33. Odrębnym aktem administracyjnym i nie podlegającym kontroli sądowej w tym postępowaniu jest decyzja administracyjna wydana w sprawie odszkodowania /z dnia 4 marca 1980 r./ za przejęte grunty, co do której skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, włącznie z wszczęciem postępowania nadzorczego w trybie art. 156 par. 1 Kpa. Na marginesie sprawy dodać należy, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 17 kwietnia 1996 r. w oparciu o art. 157 i art. 158 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Zygmunta P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Z. z dnia 15 maja 1980 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w Z.-G. z dnia 4 marca 1980 r. w sprawie wypłaty należności za przejętą na własność Państwa przedmiotową nieruchomość - odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych ww. decyzji.

Przedmiotowe zarządzenie Naczelnika Gminy z dnia 21 sierpnia 1979 r. wydane zostało na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216/ w zw. z par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa /Dz.U. nr 3 poz. 16/. Należy podzielić pogląd organów orzekających w sprawie, że stanowi ono akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ani przepisy prawa materialnego dotyczące ustalania terenów budowlanych przejmowanych na wskazanej podstawie, ani też przepisy Kpa nie przewidywały bowiem możliwości ich wzruszania na drodze postępowania administracyjnego, a wyłącznie - jak trafnie wyjaśnił Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w toku postępowania nadzorczego - odnośne przepisy prawa materialnego przewidywały składanie uwag, wniosków i odwołań od projektów takiego zarządzenia /art. 4 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r./. Na marginesie sprawy, nawiązując do zarzutów opisanych w skardze wyjaśnienia wymaga, iż zmiana obszaru terenów budowlanych wyznaczonych na podstawie art. 3-5 tej ustawy mogła być dokonana tylko na zasadach i w trybie obowiązującym przy wyznaczaniu tych terenów; przy czym zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów budowlanych tak wyznaczonych dokonywała się w drodze uchwały prezydium powiatowej rady narodowej, podjętej po zasięgnięciu opinii prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz opinii przedstawicieli wsi, o których mowa w art. 3 ust. 2 /art. 6 cyt. ustawy/. Przejęcie zaś na własność gruntów określonych w art. 8 ust. 1 i 2 nastąpiło z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa /art. 8 ust. 3/. W wyżej opisanym stanie faktycznym i prawnym, trafne jest więc stanowisko organów orzekających w sprawie, iż ocena prawidłowości zaskarżonego zarządzenia z dnia 21 sierpnia 1979 r. i wzruszenie tego rodzaju aktu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego nie należy do kompetencji organu administracji państwowej działającego w trybie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.