Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją (...) z dnia 25 września 1998 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Teresy i Ryszarda U. od decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 sierpnia 1998 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja pierwszej instancji przekształcała prawo użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości, stanowiącej własność Miasta O., oznaczonej nr 50325/2 o pow. 601 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr 36074, przysługujące Teresie i Ryszardowi małżonkom U., w prawo własności. W decyzji tej ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa w kwocie 6.525,75 zł. co stanowi 15-krotność raty rocznej w wysokości 435,05 zł. Tę ostatnią określono jako równą wysokości opłaty rocznej, naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. - tj. 378,63 zł., zwaloryzowanej w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, który za rok 1997 wynosi 14,9 procent /378,63 zł. x 1,49 = 435,05 zł./.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez małżonków U., iż błędnie dokonano waloryzacji opłaty za 1997 r. nie mającej zastosowanie przy jednorazowej opłacie oraz przyjęcia 15-krotności opłaty rocznej zamiast 10-krotności tej opłaty, a to wobec trwania użytkowania wieczystego ponad 5 lat, gdyż należało doliczyć okres użytkowania przez Spółdzielnię "S.Ch." w O. od 29.12.1992 r. tj. od wydania decyzji przez Wojewodę O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przyznało im słuszności.
Pogląd jakoby w przypadku jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opłata za 1997 r. nie podlegała waloryzacji nie znajduje oparcia w przepisach art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/.
Zasadą jest, że opłata ta składa się z rat rocznych /art. 5 ust. 1/. Uiszczana jest jednorazowo lub w ratach stanowiących wielokrotność raty rocznej. Zatem wysokość opłaty jednorazowej jest konsekwencją ustalenia raty rocznej, zaś sposób ustalenia wysokości raty rocznej reguluje przepis art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie do treści tegoż przepisu wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ustawa przewiduje waloryzację opłaty za 1997 r. niezależnie od tego, czy wnioskodawca uiszcza opłatę za przekształcenie prawa jednorazowo, czy też w ratach.
W odniesieniu do ustalenia wysokości opłaty rocznej organ odwoławczy uznał, iż okres użytkowania wieczystego zarówno przez skarżących jak i poprzednika prawnego nie przekracza 5 lat. Jak wynika bowiem z akt użytkowanie wieczyste zostało ustanowione umową pomiędzy Miastem O. a Spółdzielnią Handlową "S.Ch." z dnia 17.06.1994 r., a nie decyzją z 29.12.1992 r. Powoływana przez strony decyzja rozstrzygała o komunalizacji tej nieruchomości i na jej podstawie założono księgę wieczystą.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa i Ryszard U. domagając się jej zmiany lub uchylenia.
Zdaniem skarżących, opłata roczna za 1997 r. wynosiła 378,63 zł. i nie powinna być waloryzowana w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług. Znajduje to uzasadnienie w obowiązywaniu ustawy z dnia 4 września 1997 r. od 1 stycznia 1998 r., gdy tymczasem wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za 1997 r. opublikowany został w terminie późniejszym. Okres od 1 stycznia 1998 r. do czasu ogłoszenia wskaźnika stanowiłby lukę uniemożliwiającą realizację ustawy. Art. 5 ustawy nie określa jednoznacznie, od jakiego czasu należy stosować waloryzację opłat rocznych dla celów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stąd należy uważać, iż waloryzacja powinna być stosowana w przypadku przekształceń od 1999 r. Działka Nr 50325, z której wydzielono działkę o pow. 601 m2, była w użytkowaniu Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "S.Ch." w O. co najmniej od 1986r., przekazana jako teren Skarbu Państwa pod budowę pawilonu handlowego, którą to budowę przerwano w związku z likwidacją WZGS w 1991 r. Ogrodzony teren i rozpoczęta budowa zostały przekazane Spółdzielni Handlowej, powstałej po likwidacji WZGS. Działka ta została skomunalizowana 29.12.1992 r. na rzecz Miasta O., lecz faktycznym użytkownikiem była nadal Spółdzielnia Handlowa w O., która na podstawie aktu notarialnego Nr rep. 2860/94 stała się użytkownikiem wieczystym. Skarżący wyliczają, wyłączając okres od 29.12.1992 r. do 17.06.1994 r. obejmujący użytkowanie WZGS, okres użytkowania Spółdzielni Handlowej i własny na 10 lat i wnoszą o ustalenie opłaty w wysokości 10-krotnej opłaty rocznej. Ponadto wnoszą o zobowiązanie organu do wyjaśnienia użytkowania działki przez WZGS do czasu jej komunalizacji, gdyż skarżący nie mają dostępu do akt z tych lat.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie podtrzymując argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji ostatecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga małżonków U. zasługiwała na uwzględnienie, a niektóre zarzuty w niej zamieszczone Sąd uznał za zasadne.
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, o którym stanowią przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781 ze zm./, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, ma charakter odpłatny /art. 4 ustawy/, a wysokość opłaty uzależniona jest od czasu trwania użytkowania wieczystego.
Przepis art. 5 ust. 1 w pkt 1 i 2 różnicuje wysokość opłaty za przekształcenie określając, iż w przypadku trwania użytkowania wieczystego przez lat 5 i krócej składa się ona z rat rocznych płatnych przez 15 lat, zaś w przypadku okresu użytkowania wieczystego trwającego ponad 5 lat, lecz krócej niż 20 lat - z rat rocznych płatnych przez 10 lat. Ust. 2 tego artykułu - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji - przy ustalaniu wysokości raty rocznej nakazuje posługiwać się wysokością opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Z treści omawianego przepisu wynika, iż ustawodawca posłużył się waloryzacją przy ustalaniu odpłatności za przekształcenie prawa.
Zasada waloryzacji ma miejsce wówczas, gdy z powodu zachwiania równowagi gospodarczej w stosunkach, w których uczestniczy pieniądz, dochodzi do poważniejszych wahań między wartością nominalną i wartością nabywczą pieniądza.
Zasada ta służy ochronie interesu stron, a przez ustawodawcę jest z reguły stosowana przy ustalaniu wysokości świadczeń, które są lub mogą być spełnione w okresach dłuższych. Wówczas z woli ustawodawcy wielkość świadczeń podlega przerachowaniu według ustalonego miernika, mającego zrównoważyć zachwiane warunkami ekonomicznymi interesy stron stosunku prawnego /za Komentarzem do Kodeksu cywilnego t. I - pod redakcją K. Pietrykowskiego - Wydawnictwo CH. Beck W-wa 1997 str. 609-611/.
Skoro art. 5 ust. 2 wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r. ustala jako podstawę do wyliczenia opłaty rocznej nakazując jej waloryzację corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni, to nasuwa się logiczny wniosek, iż waloryzacji dokonuje się tylko w sytuacji, gdy opłaty uiszczane są corocznie w okresach wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. opłatę można uiścić jednorazowo lub w ratach stanowiących wielokrotność opłaty rocznej. W przypadku ustalania jednorazowej opłaty decyzją wydaną w 1998 r. opłata roczna za użytkowanie wieczyste za 1997 r. /stanowiąca podstawę do wyliczenia/, jako aktualna, nie może podlegać waloryzacji, gdyż prowadziłoby to - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - do sytuacji, że waloryzacja obejmowałaby świadczenie za 1997 r., w którym to roku ustawa z 4 września 1997 r. nie miała jeszcze mocy obowiązującej. Na podstawie art. 8 tej ustawy weszła ona bowiem w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.
Prawidłowe odczytanie treści art. 5 ust. 2 ustawy - przy uwzględnieniu celów jakim służy waloryzacja świadczeń - prowadzi więc do wniosku, iż przy ustalaniu wysokości jednorazowej opłaty decyzją wydaną w 1998 r. opłata roczna za użytkowanie wieczyste w 1997 r. nie podlega waloryzacji. Konieczność dokonania takiej waloryzacji nastąpi już w przypadku ustalania odpłatności w 1999 r. choćby jednorazowej, a waloryzacji podlegać będzie opłata za użytkowanie wieczyste w 1997 r. wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za 1998 r.
Jeśli więc skarżący wykazali, że wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w 1997 r. wynosiła 378,63 zł., a we wniosku z 24 lutego 1998 r. zamieścili deklarację uiszczenia opłaty jednorazowo - to dokonanie waloryzacji tej kwoty wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za 1997 r. naruszało prawo.
Ta wada decyzji powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do nieprawidłowego wyliczenia wielokrotności rat rocznych, gdyż z akt wynika, iż okres wieczystego użytkowania trwał poniżej 5 lat.
Świadczy o tym treść aktu notarialnego z dnia 29 listopada 1994 r., na podstawie którego Ryszard i Teresa U. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki Nr 50325/2, a które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej 5 czerwca 1995 r.
Przepis art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, podobnie jak obowiązujący poprzednio art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, do skutecznego przeniesienia prawa użytkowania wymaga, oprócz zachowania formy aktu notarialnego, również dokonania konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Wobec tego przyjęcie, iż okres użytkowania wieczystego trwał krócej niż 5 lat, pozostawało w zgodzie z materiałem dowodowym i przepisami prawa.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji zasądzając koszty sądowe na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.