Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 20 października 1997 r., (...)utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 5 września 1997 r. (...) w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 27 listopada 1979 r. (...) dotyczącej sprzedaży Ryszardowi N. lokalu mieszkalnego nr 4, w budynku położonym w W. przy ul. N. 42.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że budynek stanowił własność Skarbu Państwa. Występujący w imieniu Skarbu Państwa Urząd Dzielnicy W.-Ś. prawo do przedmiotowej nieruchomości wywodził z orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 lutego 1956 r. (...), którym odmówiono b. właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przy ul. N. 42 i stwierdzono przejście na własność Skarbu Państwa znajdującego się na gruncie budynku, oraz z decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. (...) o utrzymaniu wyżej opisanego orzeczenia w mocy.
Wnioskodawca podnosił, iż decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 24 września 1992 r. wyeliminowano wyżej wskazane orzeczenie z obrotu prawnego, a zatem zaistniał stan prawny taki, jaki był przed datą ich wydania. W związku z tym, brak było podstaw do sprzedaży Ryszardowi N. lokalu mieszkalnego w budynku, który nie stanowił własności sprzedającego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 5 września 1997 r. (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 27 listopada 1979 r. (...) o sprzedaży Ryszardowi N. lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku położonym w W. przy ul. N. 42, stwierdzając jednocześnie naruszenie prawa przy jej wydaniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotową decyzją naruszono prawo, ponieważ organ administracji orzekł o sprzedaży nie legitymując się tytułem własności do tej nieruchomości, a która pozostawała własnością (budynek) Stanisława P. Nie stwierdzono nieważności decyzji, ponieważ w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W wykonaniu kwestionowanej decyzji z dnia 27 listopada 1979 r. zawarto umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 4 wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu pod budynkiem w użytkowanie wieczyste, w prawem przewidzianej formie - aktem notarialnym z dnia 28 maja 1980 r. (...). Przedmiotowy lokal następnie został zbyty na rzecz osoby trzeciej - Jolanty Sz., chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło, iż odwrócenie skutków prawnych, wynikających z zawartej w wykonaniu kwestionowanego orzeczenia z dnia 27 listopada 1979 r. umowy notarialnej sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 4 wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu pod budynkiem w użytkowanie wieczyste, nie może nastąpić w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, a tylko wyłącznie w drodze wyroku sądu powszechnego. Stanowisko takie znajduje oparcie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 - OSN 1992 nr 12 poz. 211. Oznacza to w konsekwencji, że sam skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji - tylko z uwagi na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Gmina nie ma możliwości, w ramach przysługujących organom administracyjnym kompetencji, przywrócić prawo własności do ułamkowej części gruntu i lokalu, dostępnymi jej środkami prawnymi.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20.10.1997 r. Stanisław P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący podnosi, że Kolegium nie wzięło pod uwagę poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 listopada 1987 r. I SA 1406/86, w szczególności tego, iż nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot - którego prawo dotyczyło, lub też podmiot - któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło tego prawa.
Skarżący podkreśla, że wydanie decyzji o sprzedaży lokalu oraz zawarcie umowy kupna - sprzedaży tego lokalu w formie aktu notarialnego, to dwie odrębne czynności prawne, których legalność oceniać należy samodzielnie. Decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego w zasadzie ma charakter deklaratoryjny, bowiem sama w sobie nie powoduje zmiany w sferze praw majątkowych nabywcy lokalu. Dotychczasowy właściciel do czasu zawarcia aktu notarialnego może rozporządzać tym lokalem ze skutkiem prawnym, a także może nie przystąpić do zawarcia umowy, pomimo wydania decyzji.
Zatem zgodność z prawem takiej decyzji należy oceniać niezależnie od istnienia umowy notarialnej, w świetle obowiązującego stanu prawnego. Niezależnie od treści rozstrzygnięcia administracyjnego sytuacja prawna właściciela lokalu i tak nie ulegnie zmianie, bowiem jego prawa wynikają z umowy, nie zaś z decyzji administracyjnej Stwierdzenie nieważności decyzji natomiast otworzy skarżącemu drogę do dalszego dochodzenia swych praw na drodze cywilnoprawnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie z wniosków Stanisława P. o stwierdzenie nieważności, m.in. decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-Ś. z dnia 19 czerwca 1982 r. (...), którą orzeczono o sprzedaży Barbarze i Dobrosławowi małżonkom J. lokalu nr 15 w budynku przy ul. N. 42 w W., po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm.) o następującym brzmieniu: - "Czy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji (orzeczenia) administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 297), o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu jego dawnej nieruchomości i przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, stanowi określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku na rzecz najemców, czy też określoną w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa przesłankę do wznowienia postępowań zakończonych wydaniem decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku na rzecz najemców; a w przypadku uznania przez Sąd, że ww. okoliczność stanowi określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych - czy zawarcie w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność lokalu mieszkalnego ze Skarbu Państwa na najemcę tego lokalu oraz przekazującej odpowiednią część gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa - podjął w składzie pięciu sędziów NSA następującą uchwałę: 1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279), o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku, nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa).
2. Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (ar. 158 par. 2 Kpa).
Zważyć więc należy, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy tego samego przedmiotu sprawy pod względem oceny przesłanek prawnych, a których istota - w omawianym aspekcie w skardze (art. 156 par. 1 Kpa) - została rozważona w powyższej uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., prowadzącej do konkluzji o nieodwracalności skutków prawnych (art. 156 par. 2 Kpa), to - podzielając motywy tejże uchwały - w konsekwencji należało dojść do identycznego rozstrzygnięcia, iż zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 października 1997 r. nie narusza prawa. W wyniku bowiem zakwestionowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (...) z dnia 24 lutego 1956 r., którym odmówiono byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przy ul. N. 42 (utrzymanego w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej (...) z dnia 19 sierpnia 1961 r.), zawarto umowę sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 4 na rzecz Ryszarda N., a w późniejszym czasie nastąpiło zbycie tego lokalu na rzecz osoby trzeciej - Jolanty Sz.
Zaistniałe zdarzenia czynią, że kwestionowana decyzja o sprzedaży najemcy przedmiotowego lokalu nr 4 przy ul. N. 42 w W. została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 par. 2 Kpa w zw. z art. 158 par. 2 Kpa). Wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie niweczy ewentualnych roszczeń strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 Kpa (art. 160 Kpa).
Z tych względów na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.