Orzeczenie NSA w Warszawie (przed reformą) z 7 marca 2003 r., I SA 2058/01

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 7 marca 2003r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r., nr [...] oddala skargę

Skład

Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Maria Wiśniewska (spr.)
Agnieszka Kwiatkowska protokolant

Uzasadnienie

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku M. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] o pow. 0,0413 ha oraz nr [...] o pow. 0,0071 ha, położonych w Krakowie, b. gm. kat. Bronowice Małe, przeznaczonych na budowę bazy noclegowej II etap.

W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Naczelnik Dzielnicy Kraków - Krowodrza ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1974r., nr [...] orzekł między innymi o wywłaszczeniu M. S.-K. z działek nr [...] o pow. 0,0413 ha oraz nr [...] o pow. 0,0071 ha, położonych w Krakowie, b. gm. kat. Bronowice Małe. Działki były wywłaszczone z przeznaczeniem ich na budowę bazy noclegowej - etap II, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1973r., nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa - Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska.

W dniu 20 czerwca 2000r. M. K., powołując się na rażące naruszenie prawa, wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej. We wniosku wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków - Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 16, 17 i 18 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), oraz art. 7, 9, 10 i 107 k.p.a. Zdaniem M. K., osoby wywłaszczone nie brały udziału w postępowaniu i nie miały wpływu na treść wydanego orzeczenia. Część z nich została zmuszona, pod groźbą wypłaty niższego odszkodowania, do sporządzenia stosownych aktów notarialnych przenoszących własność ich działek na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto uzasadnienie decyzji nie zawierało koniecznych z punktu widzenia prawa materialnego elementów, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, co spowodowało, że taki akt administracyjny trudno uznać za decyzję. Wśród zarzutów znalazły się też stwierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, oraz że odszkodowanie za wywłaszczenie było symboliczne.

Wojewoda Małopolski ustosunkowując się do stanowiska M. K. podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym. Właściwy organ nadzoru jest władny stwierdzić nieważność badanej decyzji administracyjnej tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a poza tym że nie zachodzi jednocześnie żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w § 2 tegoż artykułu: nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W świetle archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej zgłoszone przez wnioskodawczynię zarzuty są, zdaniem Wojewody, całkowicie bezpodstawne. W aktach sprawy znajduje się oferta Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie z dnia 18 kwietnia 1974r., nr [...], skierowana do M. S., dotycząca nabycia, - stosownie do art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - działek nr [...] oraz nr [...]. Ponadto M. K. otrzymała zawiadomienie (z dnia 13 sierpnia 1974r., nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o wyznaczonej rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Świadczy o tym znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia, wynikającego z art. 19 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązku przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, albowiem w archiwalnych aktach sprawy znajduje się protokół z takiej rozprawy. W protokole dokonano wzmianki o stawiennictwie na rozprawę M. K. z S. Odnotowano też fakt zażądania przez nią objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości. Protokół jest opatrzony podpisem - K. M.".

Wojewoda podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 1998r. (II SA 1241/98, niepublikowany - LEX nr 41894) - stwierdził, iż w odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.; wadą ma być dotknięte samo postępowanie) w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji. Nie mogą więc skutkować stwierdzeniem nieważności zarzuty, że w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie pouczano strony o przysługujących jej uprawnieniach. Organ nadzoru pomimo tego stwierdza jednak, że zawiadamiając o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy poinformował M. K., iż stosownie do powołanych w zawiadomieniu przepisów ma ona prawo przeglądania wniosku wywłaszczeniowego wraz z załącznikami.

Wbrew zarzutom M. K. decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków - Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r. zawiera uzasadnienie, w którym wskazano, że wymienione w niej nieruchomości są niezbędne pod budowę bazy noclegowej - etap II, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1973r., nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa - Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska. Powołanie się zatem przez Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na te dokumenty wypełniło wymóg dokonania szczegółowego uzasadnienia konieczności wywłaszczenia działek nr [...] oraz nr [...]. Z decyzji z dnia [...] grudnia 1974r. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu właścicielowi prawa własności i przeniesieniu tego prawa na rzecz Skarbu Państwa, z dniem, w którym decyzja stała się ostateczną. Jako podstawę prawną decyzji wskazano natomiast art. 10, 20, 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tworzy możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Drugorzędną natomiast kwestią jest, czy ukształtowanie stosunku materialnoprawnego nastąpiło zgodnie z wymogami proceduralnymi. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r. nie mogą być także rozpatrywane zarzuty w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, gdyż weryfikowana decyzja w ogóle nie dotyczyła tego odszkodowania. Kwestia odszkodowania należnego M. K. w związku z wywłaszczeniem działek nr [...] i [...] została załatwiona decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z dnia [...] stycznia 1975r., nr [...].

Wojewoda podkreślił też, że instytucja stwierdzenia nieważności ma na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Kwestia natomiast wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej pozostaje w sferze wykonania części dyspozytywnej decyzji. Wykonanie decyzji jest zagadnieniem oderwanym od samej decyzji i jako takie nie może wpływać na ocenę prawidłowości decyzji. Dlatego też trzeba stwierdzić, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, ażeby zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków - Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r. w omawianym zakresie była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w katalogu art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji należy odmówić stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego M. K. wniosła odwołanie, podnosząc, że decyzja z dnia [...] grudnia 1974r. została wydana z naruszeniem prawa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2001r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2001r. i w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, co następuje:

W sprawie ocenie nadzorczej podlega decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem Wojewoda Małopolski powinien był ocenić jej zgodność z przepisami powyższej ustawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 8 października 1999r., IV SA 1412/97) i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 4 czerwca 1998r., III RN 38/98), organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym obowiązany jest wyjaśnić wszelkie okoliczności mogące mieć znaczenie przy ocenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., m. in. poczynić ustalenia, czy wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było rzeczywiście niezbędne dla realizacji określonego celu, czy prawidłowo zostały przeprowadzone rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości, jak też czy prawidłowo przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniową.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut pozbawienia strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu wywłaszczeniowym wykracza poza ramy postępowania nadzorczego i może być podniesiony w ramach wniosku o wznowienie postępowania. Należy również stwierdzić, że zarzuty dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mogły zostać uwzględnione, bowiem wniosek złożony przez M. K. odnosił się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1974r. o wywłaszczeniu nieruchomości, przyznanie odszkodowania zaś nastąpiło w odrębnym postępowaniu, którego wynikiem była decyzja z dnia [...] stycznia 1975r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezagospodarowania i niewykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy stwierdzić, że przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nie ma on znaczenia. Zarzut ten mógłby natomiast być przedmiotem stosownego postępowania o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia (art. 136 art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. Dz. U. Nr 46, poz. 543), jeżeliby skarżąca złożyła odpowiedni wniosek.

Oceniając postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ wojewódzki należy stwierdzić, że w jego ramach wszechstronnie zbadano powołaną decyzję wywłaszczeniową oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie wywłaszczeniowe. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że powołana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1974r. nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

M. K. powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie art. 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nie wyjaśnieniu, czy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości, a następnie czy w trakcie postępowania została przeprowadzona rozprawa. Kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa, zdaniem skarżącej, nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. W ocenie przedstawionej w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, nie uwzględniono wszystkich tych uchybień i tym samym pozostawiono w obrocie decyzję -obarczoną błędem-.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 i 21 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd ten sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola sprowadza się do wyjaśnienia, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Czyni to - niezależnie od zarzutów i zakresu żądań zgłoszonych w skardze (art. 51 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) - według wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego oraz stanu prawnego z dnia wydania decyzji.

Wychodząc z powyższego założenia należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Sądu Najwyższego, jak Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcia -rażącego naruszenia prawa- nie można utożsamiać z każdym, nawet oczywistym naruszeniem prawa. Przyjmować należy, że rażące naruszenie prawa to tylko takie naruszenie, w wyniku którego ze względu na skutki wadliwość decyzji jest jednoznaczna oraz zarazem tylko takie naruszenie, które wywołało skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chodziłoby tu więc o ewidentne bezprawie, którego nie żadnym razie nie można usprawiedliwiać i tolerować. Taka sytuacja nie zaistniała w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym i nie dotyczy tym samym badanej w trybie nadzoru decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] o pow. 0,0413 ha oraz nr [...] o pow. 0,0071 ha, położonych w Krakowie, b. gm. kat. Bronowice Małe.

Wbrew zarzutom skarżącej, organy nadzoru, wykorzystując dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wywłaszczeniowej, przeprowadziły w niniejszej sprawie miarodajne i należyte postępowanie dowodowe. Postępowanie to prawidłowo ograniczyło się jedynie do wyjaśnienia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że wszczęcie na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie postępowania wywłaszczeniowego poprzedzało skierowane do właścicielki M. K. z S. wezwanie wnioskodawcy z dnia 18 kwietnia 1974r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które jednak nie przyniosło pozytywnego rezultatu. Wobec takiego stanu rzeczy trzeba przyjąć, że tym samym dopełniono obowiązku wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64; zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową z 1958r.). Wezwanie zawierało wszystkie niezbędne elementy nabycia nieruchomości. Wskazany został bowiem podmiot uprawniony do nabycia nieruchomości, przesłanki i mieszczący się w dyspozycji art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. cel nabycia oraz wywłaszczenia, a także wysokość ceny sprzedaży. Właścicielka została zatem uprzedzona o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli nie dojdzie do zawarcia umowy sprzedaży. Również przebieg postępowania po złożeniu wniosku wywłaszczeniowego nie nasuwa zastrzeżeń, skoro był on zgodny z zasadami przewidzianymi w ustawie wywłaszczeniowej z 1958r. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że Naczelnik Dzielnicy Kraków - Krowodrza pismem z dnia 13 lipca 1974r. zawiadomił M. S.-K. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Pismem tym została ona też pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz powiadomiona o terminie rozprawy, którą wyznaczoną na dzień 27 września 1974r., o godzinie trzynastej. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut skarżącej, jakoby w ogóle nie odbyła się rozprawa. Przeczy temu okoliczność, że akta sprawy zawierają, podpisany przez samą M. K., protokół sporządzony z jej przebiegu. Zachowane zostały także odpowiednie terminy proceduralne. Chodziłoby tu o termin związany z uprawnieniem strony do zapoznania się z aktami oraz o termin przewidziany do wyznaczenia rozprawy i zawiadomienia o niej strony (art. 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.).

Wszystko to świadczy, że do wydania na podstawie art. 21 ustawy z 1958r. decyzji o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku doszło dopiero po przeprowadzeniu w dniu 27 września 1974r. wymaganej rozprawy i po ustaleniu, że objęta wnioskiem nieruchomość była niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącej jakoby niniejsza sprawa nie została wyjaśniona. Stwierdzić też należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.. Nie można też mówić o naruszeniu art. 156 § 1 k.p.a., skoro w sprawie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie stwierdzono istnienia pozytywnych przesłanek, które ewentualnie mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Krowodrza z dnia [...] grudnia 1974r.

Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji.