Uzasadnienie
Jan K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 października 1998 r. nr (...). Decyzją tą Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 7 września 1998 r. (...), odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia 20 listopada 1996 r. (...) o odmowie przyznania rekompensaty pieniężnej na uzupełnienie wydatków mieszkaniowych.
Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że pismem z dnia 21 kwietnia 1995 r. Jan K. wystąpił do Wojewody (...) o wypłacenie mu rekompensaty. Podał, że był kandydatem do spółdzielni mieszkaniowej od dnia 25 marca 1978 r. do dnia 6 kwietnia 1993 r. W tym dniu został członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej w Ch. Z dołączonego zaświadczenia wynika, iż przydział mieszkania o powierzchni 60,30 m2 otrzymał w dniu 28 kwietnia 1993 r., zaliczkę na wkład budowlany /66.330.060 zł/ wpłacił w kwietniu 1993 r., a do grudnia 1994 r. spłacił kredyt wraz z odsetkami w wysokości 16.351.500 zł.
W toku postępowania Jan K. okazał zaświadczenie Naczelnika Miasta Ch. z dnia 14 lutego 1986 r., z którego wynika, iż Jan K. z żoną i synem miał tytuł prawny do zajmowania zwolnionego lokalu mieszkalnego o powierzchni 26 m2 w budynku stanowiącym własność jego matki przy ul. W. nr 4.
Decyzją z dnia 20 listopada 1996 r. (...), wydaną z powołaniem się na art. 7 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/, Wojewoda (...) odmówił Janowi K. wypłacenia rekompensaty pieniężnej. W ocenie Wojewody Jan K. "nie posiadał samodzielnego mieszkania, bowiem zamieszkiwał w budynku, którego właścicielem była jego matka". Nie poniósł jednak wydatków na cele mieszkaniowe w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty wynoszącej 4.300 zł, ponieważ wydatki na spłatę odsetek od kredytu /1.042,26 zł/ "są kosztami uzyskania przez wnioskodawcę środków na sfinansowanie wkładu budowlanego i jako takie nie mogą być uznane za wydatek na cele mieszkaniowe". Organ ocenił, że ogólna kwota wydatków na cele mieszkaniowe wyniosła 8.384,82 zł /bez odsetek/, a więc jest mniejsza od dwukrotnej wysokości rekompensaty.
Z akt sprawy wynika, że Jan K. nie odwoływał się od tej decyzji, natomiast pismem bez daty, które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w (...) w dniu 18 grudnia 1997 r., zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast /za pośrednictwem Wojewody/ o zmianę decyzji Wojewody. W piśmie powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1997 r., zawierającą wykładnię sposobu obliczania wysokości wydatków. Jakkolwiek pismo było zatytułowane "wniosek" i mówiło o zmianie decyzji odmownej, w części końcowej Jan K. napisał, że odwołuje się od decyzji z dnia 20 listopada 1996 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismo to potraktował jak wniosek w trybie art. 154 Kpa i przekazał według właściwości Wojewodzie (...) pismem z dnia 21 sierpnia 1998 r., zwracając jednak uwagę na wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 1998 r. możliwości przyznawania rekompensat.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 7 września 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 154 par. 1 Kpa, odmówił zmiany swej decyzji z dnia 20 listopada 1996 r. W uzasadnieniu podał, że z dniem 1 stycznia 1998 r. przestały obowiązywać przepisy art. 7 cytowanej wcześniej ustawy, brak więc jest podstaw do wydania decyzji o przyznaniu rekompensaty pieniężnej, a tym samym do zmiany własnej decyzji w trybie art. 154 Kpa.
Tę decyzję Wojewody zaskarżył odwołaniem Jan K., podkreślając, że swój wniosek o zmianę decyzji złożył do organu wyższego stopnia zgodnie z art. 154 Kpa w czasie, kiedy obowiązywał jeszcze art. 7 ustawy z dnia 4 października 1991 r. Nie zgadza się więc z interpretacją Wojewody.
Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 7 września 1998 r., potwierdzając zawartą w niej wykładnię.
W skardze Jan K. wnosi o uchylenie wszystkich decyzji wydanych w sprawie. Stwierdza, że jakkolwiek jego wniosek był kompletny w dniu złożenia, decyzja odmowna została wydana po 19 miesiącach, a na przesłanie jego wniosku w trybie art. 154 Kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potrzebował aż 8 miesięcy, choć nie wypowiadał się merytorycznie. Uważa więc, że zmiana przepisów po złożeniu stosownych wniosków nie może powodować utraty uprawnień, jeżeli wynika to z opieszałości urzędników. Twierdzi, że ma pełne prawo domagać się równego traktowania z innymi osobami, które uzyskały rekompensaty.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie ustosunkowując się do zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ organy administracji błędnie zinterpretowały przepisy ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446 ze zm./.
Przede wszystkim nie jest trafna ocena wyrażona w decyzji Wojewody (...) z dnia 20 listopada 1996 r., że spłata odsetek od kredytu nie może być uznana za wydatek na cele mieszkaniowe. Wprawdzie odsetki od kredytu "są kosztami uzyskania przez wnioskodawcę środków na sfinansowanie wkładu budowlanego", ale właśnie z tego powodu, że wiążą się z finansowaniem wkładu budowlanego, podlegają zaliczeniu do "wydatków poniesionych przez kandydata" na cele wymienione w art. 7 ust. 2 tej ustawy.
Nie jest również prawdą, że z dniem 1 stycznia 1998 r. wygasła możliwość przyznawania rekompensat, jak twierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w swym piśmie z dnia 21 sierpnia 1998 r.; powtórzył to Wojewoda (...) w decyzji z dnia 7 września 1998 r. wyrażając pogląd, że dniem 1 stycznia 1998 r. przestały obowiązywać przepisy art. 7 cytowanej ustawy, co podtrzymał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, omawiana ustawa zawierała przepisy wyjątkowo nieprecyzyjne, co stało się przyczyną licznych ingerencji sądowych w orzecznictwo administracyjne w celu nadania mu kierunku zgodnego z celami ustawy i zasadami wykładni prawa. Faktem jest, że w art. 7 ust. 4 omawianej ustawy użyto formuły "nie później niż do końca 1997 r." w celu ustalenia okresu wypłacania rekompensat. Nie można jednak przeoczyć, że w art. 19 tej ustawy stwierdzono, iż obowiązuje ona do dnia 31 grudnia 1995 r. "z wyjątkiem art. 7 i 15-18".
Można oczywiście twierdzić, że między sformułowaniami tymi występuje sprzeczność, nie można jednak zapominać, że inny charakter ma klauzula "do końca 1997 r." w art. 7 ust. 4, a inny jest charakter wyłączenia w art.
- Przepis art. 7 ust. 4 zawiera terminy instrukcyjne, nie jest więc źródłem praw podmiotowych ani nie wygasza roszczeń.
Jeżeli zatem wniosek o wypłacenie rekompensaty przewidzianej w tej ustawie został złożony w terminie materialnoprawnym, to jest "do końca 1995 r.", podlega rozpatrzeniu aż do prawomocnego zakończenia sprawy bez względu na klauzulę zawartą w art. 7 ust. 4, ponieważ prawo podmiotowe, wynikające z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przysługuje nadal na zasadzie wyłączenia zawartego w jej art.
- Jeżeli zatem, jak w rozpatrywanej sprawie, do organów wpłynął wniosek o zmianę decyzji odmownej w trybie art. 154 Kpa, a wniosek o przyznanie rekompensaty został złożony z zachowaniem terminu prekluzyjnego /"do końca 1995 r."/, organy mają obowiązek rozpoznać ten wniosek merytorycznie i orzec co do istoty sprawy. Orzekając w tym trybie, organy są oczywiście zobowiązane rozpatrzyć wniosek o przyznanie rekompensaty pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków ustawy, dokonując właściwej interpretacji przepisów określających zarówno warunki przedmiotowe /cel i wysokość wydatków/, jak i podmiotowe /np. posiadanie mieszkania/.
Uwzględniając powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...), wydane w trybie art. 154 Kpa, na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i orzekł o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.