Uzasadnienie
I SA 2067/03
U z as a d n i e n i e
Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 1993 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24, poz. 83 ze zm.), na wniosek Stowarzyszenia [...], zmienił swoją decyzję z dnia [...] lutego 1995 r., zmienioną decyzjami z [...] marca 1998 r. i z [...] października 2001 r. Decyzja ta w dniu [...] marca 2003 r. została doręczona [...].
W dniu [...] marca 2003 r. Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] w Z. złożyła odwołanie od decyzji z [...] marca 2003 r. w sprawie zmiany zezwolenia dla Stowarzyszenia [...]. W odwołaniu podniesiono, że w postępowaniu dotyczącym tej decyzji naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Odstępstwo od tej zasady może nastąpić tylko w przypadku określonym w § 2 tego artykułu. W wypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obowiązek wznowienia postępowania. Z takim przypadkiem mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy strona nie zostanie zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie zostanie jej umożliwiony udział w postępowaniu. Obie te sytuacje wystąpiły w niniejszej sprawie. Skoro naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do jego wznowienia, to tym bardziej do uchylenia decyzji w drodze odwołania. Ogólnopolska Izba Gospodarcza podniosła także, że bezskutecznie wnioskowała (pismo z 31 stycznia 2003 r.) o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r., sygn. I S.A. 3190/01, i art. 31 k.p.a. nie budzi wątpliwości zasadność udziału Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej w tym postępowaniu. W toku postępowania naruszone zostały także inne przepisy – art. 7 Konstytucji, art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a.
Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. sprostowała to odwołanie, nadając mu tytuł "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy".
Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r., [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister uznał, że stroną postępowania o zmianę treści zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub pokrewnymi jest organizacja zbiorowego zarządzania składająca wniosek o zmianę zezwolenia. W tej sprawie jest nią [...]. Ogólnopolska Izba Gospodarcza mogłaby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony po uprzednim złożeniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i spełnieniu przesłanek z art. 31 k.p.a. Wniosek Izby z [...] marca 2003 r. nie został merytorycznie rozpoznany. Został zgłoszony już po rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji i doręczeniu decyzji stronie w dniu [...] marca 2003 r. ([...]). Pismo Izby z [...] stycznia 2003 r. było ogólnikowe, dotyczyło wielu spraw, w tym dopuszczenia do udziału w już toczących się postępowaniach i postępowaniach, które będą wszczęte w przyszłości w sprawach o wydanie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, jak i w sprawach tabel wynagrodzeń. Izba została pouczona o konieczności złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w każdej indywidualnej sprawie. Postępowania w tych sprawach są prowadzone przez różne organy; w sprawie zezwoleń właściwy jest Minister, a w sprawach tabel Komisja Prawa Autorskiego. Izba złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w dniu [...] marca 2003 r., a więc po wydaniu i doręczeniu [...] decyzji z [...] marca 2003 r. Organizacja społeczna jest uprawniona do złożenia odwołania, jeżeli była dopuszczona do udziału w postępowaniu I instancji. Jeżeli nie brała udziału – nie ma prawa do wniesienia odwołania i w takiej sytuacji organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania.
Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] w Z. w dniu [...] sierpnia 2003 r. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2003 r. złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W piśmie z [...] marca 2003 r., doręczonym [...] marca 2003 r., podpisanym przez p.o. dyrektora Departamentu Prawno-Legislacyjnego Izba została poinformowana, że jej pismo z dnia [...] stycznia 2003 r. nie będzie traktowane jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku [...], bowiem każda sprawa wymaga odrębnego wniosku. W dniu [...] marca 2003 r. Izba złożyła wyjaśnienie dotyczące treści wniosku z [...] stycznia 2003 r. Minister zignorował wszelkie procedury dotyczące rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wobec czego Izba w dniu [...] marca 2003 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten został uzupełniony pismem z [...] kwietnia 2003 r. Podstawowe naruszenie prawa dotyczy nierozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie i wydanie decyzji w sprawie zmiany zezwolenia dla [...] przed rozpoznaniem tego wniosku.
Minister Kultury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że właściwy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony [...] marca 2003 r. i był zatytułowany "wyjaśnienie treści wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu" dotyczącym zmiany treści zezwolenia na zbiorowe zarządzanie posiadanego przez [...], a więc już po doręczeniu decyzji stronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Sąd uznał wniesioną skargę za zasadną podzielając podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 8 i 9 k.p.a. na organie administracji ciąży obowiązek pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielania informacji co do sytuacji procesowej. Stosownie do tych uregulowań wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej z dnia [...] stycznia 2003 r., który wpłynął do Ministra Kultury w dniu [...] stycznia 2003 r., spowodował, że organ ten był zobowiązany do podjęcia czynności wyjaśniających jego rzeczywistą treść. Czynności takie nie zostały podjęte. Zostawiając bez rozpoznania ten wniosek Minister Kultury w dniu [...] marca 2003 r. wydał decyzję w sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2003 r., pochodzącym nie od organu, lecz podpisanym przez p.o. dyrektora Departamentu Prawno-Legislacyjnego, skarżąca została poinformowana, że jej pismo z [...] stycznia 2003 r. nie będzie traktowane jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku [...]. Skoro przed wydaniem decyzji organ nie wyjaśnił, jaki charakter ma pismo Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej z dnia [...] stycznia 2003 r., to uchybił postanowieniem art. 7 – 9 k.p.a. Uchybienia organu administracji nie mogą prowadzić do ujemnych następstw dla strony, która działała w dobrej wierze. Poinformowanie strony, że wspomniany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie spełnia warunków powinno nastąpić przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, a nie jak w tym przypadku, po jego zakończeniu. Jest to tym bardziej oczywiste, gdy się zważy, że na odmowę dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Minister Kultury nie mógł, nie naruszając art. 7 – 9 i 31 § 2 k.p.a. wydać postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] w Z.
Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.