Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U, Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od decyzji Wojewody [...] z [...] r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości stanowiącej działkę [...] położoną w [...] przy ul. [...] w obrębie [...] - umorzyła postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności:
Wojewódzki [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa - w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w Ł. przy ul. [...] w obrębie [...] o pow. 5126m2. Od tej decyzji odwołał się Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości uznanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] jest właścicielem nieruchomości zabudowanej przy ul. [...].
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uznała przymiotu strony odwołującego się Zakładu. Z treści odwołania wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] uważa się za stronę postępowania komunalizacyjnego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...]. W postępowaniu tym rozstrzygana jest sprawa przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W związku z tym weryfikacji w trybie procesowym podlega twierdzenie odwołującego, że legitymuje się przymiotem strony. Weryfikacja ta poddana jest zasadom przewidzianym dla postępowania odwoławczego przed rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86, ONSA z 1987r. nr 2, poz. 46, oraz uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r„ OPS 16/98, ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119).
Skuteczne pod względem prawnym odwołanie może pochodzić wyłącznie od strony (art. 127 § 1 kpa), która ma interes prawny do występowania w danej sprawie (art 28 kpa). Swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie Zakład nie wykazał. Zaskarżona decyzja obejmuje stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty 27 maja 1990 r.
W toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym stronami są w zasadzie Skarb Państwa i właściwa gmina, inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony, jeżeli wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Odwołujący się takiego tytułu na dzień 27 maja 1990 r, nie wykazał.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem odmowa przymiotu strony dla skarżącego jest niezasadna. Nieruchomość oznaczona nr działki [...] została nabyta w dniu 22 stycznia 1998 r. aktem notarialnym Rep A-[…] z którego wynika, że w urządzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej KW nr […] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] XX Wydział Ksiąg Wieczystych wpisany był Skarb Państwa jako właściciel opisywanej działki gruntu.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest nie tylko ten czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, ale również i ten kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny.
W tym przypadku skarżący żądał czynności organu, bowiem treść wyżej wymienionego aktu notarialnego stanowiła o przymiocie jego jako strony. Uwzględniając treść art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 10.05.1990r. nieruchomość objęta księga wieczystą nr […], położona w [...] przy ul. [...], oznaczona nr dz. [...] nie powinna stać się mieniem komunalnym Gminy [...] bowiem organem założycielskim dla Przedsiębiorstwa Usług Socjalno Bytowych Budownictwa Komunalnego z siedzibą w [...] przy ul. [...], zarejestrowanego w Sądzie Rejonowym w [...] było na podstawie umowy z kwietnia 1982 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa wspólnego - Zgromadzenie Wspólników.
Z powyższego wynika, iż zasadnym jest roszczenie ZUS do spornej nieruchomości. Zastosowanie ma bowiem art. 114 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r, o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.).
Decyzja Wojewody […], komunalizująca działkę gruntu nr [...], została podjęta niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż organem założycielskim dla przedsiębiorstwa, w którego zarządzie była opisana nieruchomość, a które działało na zasadach spółki prawa handlowego z.o.o., było zgromadzenie wspólników. Gmina mogła nabyć mienie należące tylko do tych przedsiębiorstw państwowych w stosunku do których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem w opisanym przypadku nie powinna stać się stroną w postępowaniu rozstrzygającym o własności tej nieruchomości,
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż do dnia 1 stycznia 1999 r. to jest do wejścia w życie ustawy z 13.10.1998 r. o ubezpieczeniach społecznych przedmiotowa nieruchomość stanowiła nadal własność Skarbu Państwa i jako taka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stawała się własnością Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który wchodził w prawa strony w postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą [...] w przedmiocie stwierdzenia z mocy prawa nabycia własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swe poprzednie stanowisko.
Odnosząc się do zarzutów skargi Komisja stwierdziła, że Wojewoda przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w którym badał stan prawny i faktyczny przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W tej dacie brak było przesłanek do uznania, że przedmiotowa własność Skarbu Państwa nie przeszła z mocy prawa na Gminę [...]. Również z uwagi na tę datę, a nie datę 22 stycznia 1998 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa badała, czy poprzednik prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] mógł być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wynik tego badania był i pozostaje jednoznaczny: przejście prawa własności gruntu ze Skarbu Państwa na Gminę [...] nie dotyczyło interesu prawnego Skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja ostateczna narusza przepisy prawa materialnego oraz procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, do czego Sąd uprawniony jest na podstawie art 1, 16 ust. 1 pkt 1 i art 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z póżn. zm.) należało stwierdzić, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, w wyniku czego wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego mimo, że należało rozpatrzeć odwołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28 nakazuje uznać za stronę każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i bogatym orzecznictwie sądowym, dotyczącym tej materii, przyjmuje się, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Strona, dochodząca swojego prawa w drodze procesu administracyjnego musi wskazać konkretną normę prawną, z której wywodzi swe uprawnienia lub obowiązki.
Obowiązkowi temu zadośćuczynił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który na skutek zawarcia umowy w dniu 22 stycznia 1998 r, w formie aktu notarialnego Rep A nr […] nabył od Przedsiębiorstwa Usług Socjalno Bytowych Budownictwa Komunalnego w [...], działając na rzecz Skarbu Państwa, prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] i własności budynku na niej położonego.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który w dacie zawarcia umowy był państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) uzyskał do przedmiotowej nieruchomości trwały zarząd.
Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej Nr KW […].
Powyższa czynność prawna, mająca miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego, a stwarzająca dla skarżącego konkretne prawo podmiotowe, stanowiła wystarczającą podstawę do uznania, iż zarządca nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym.
Jednakże przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej wskutek dokonanej reformy ubezpieczeń społecznych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 127, poz. 887) prawa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały wzmocnione.
Zakład ten uzyskał osobowość prawną, a na podstawie art. 114 ust. 1 tej ustawy został uwłaszczony majątkiem pozostającym w zarządzie, stanowiącym własność Skarbu Państwa.
Nie można zatem przyjąć w świetle przytoczonych uregulowań materialnoprawnych, iż skarżący nie wykazał, że ma interes prawny w poddaniu kontroli instancyjnej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 9 lutego 2001 r. Błędnym jest pogląd, iż oceny sprawy pod kątem posiadania interesu prawnego należało dokonywać według stanu prawnego i faktycznego na dzień 27 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) powołany przepis regulował nabycie przez gminę z mocy prawa mienia należącego w dniu wejścia w życie ustawy do określonych podmiotów. Nakłada to na organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne obowiązek ustalenia statusu prawnego mienia na dzień 27 maja 1990 r. Prowadząc postępowanie komunalizacyjne w późniejszym czasie organy winny uwzględnić zaistniałe po dniu 27 maja 1990 r. przekształcenia własnościowe. Jeżeli więc nastąpiło po tej dacie najpierw uwłaszczenie Przedsiębiorstwa później zbycie prawa własności, co dotyczyło zwłaszcza budynku, to wówczas jako podmiot posiadający interes prawny należało uwzględnić w postępowaniu nabywcę tych praw. Potrzeba uznania za stronę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 30 §4 kpa.
Jeśli więc ZUS wykazał, iż jako nabywca nieruchomości uzyskał do niej prawo zarządu, a następnie z mocy prawa został uwłaszczony to odmowa przyznania przymiotu strony i umorzenie postępowania odwoławczego naruszyło wskazane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepis art. 28 kpa i art. 138 §1 pkt. 3 kpa.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt. 1 i art. 22 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.