Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] podjętą z wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...]. Decyzją tą odmówiono spółce wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 1999 r., którą uchylono decyzję własną z dnia [...] lutego 1997 r. oraz Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1996 r.
Obie uchylone decyzje odmówiły spadkobiercom byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ulicach [...] i [...], prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w dacie jej wydania, decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. nie była jeszcze prawomocna, gdyż została zaskarżona przez Spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została złożona w dniu 27 listopada 2000 r.
Tymczasem w dniu 24 października 2000 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Spółki P. o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. i o wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. We wniosku tym wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, iż Spółka nie z własnej winy nie otrzymała tej decyzji, chociaż jest stroną w sprawie. W tej sytuacji Kolegium postanowiło potraktować wniosek Spółki jako żądanie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r.
Odmowa wznowienia postępowania, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podyktowana była poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego iż niie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi, w tej samej sprawie, do sądu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie zachodziły więc okoliczności, które ocenić należy jako przeszkoda o charakterze przedmiotowym do wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której złożona została skarga do NSA mogłoby spowodować naruszenie art. 38 § 2 z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) który wskazuje możliwości weryfikacji przez organ decyzji jedynie w trybie określonym tym przepisem. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne wobec toczącego się postępowania sądowego, które doprowadzi do oceny ostatecznej decyzji kończącej postępowanie, o wznowienie którego wnosi A..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. wyjaśniło co następuje.
Pismem z dnia 14 lutego 2001 r. P. S.A., z zachowaniem terminu ustawowego, złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. W piśmie skarżąca Spółka podniosła, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem (sygn. akt I SA 2374/00) z dnia 31 stycznia 2001 r. odrzucił skargę z przyczyn formalnych, wskazując na niewyczerpanie przez skarżącą Spółkę środków przewidzianych w postępowaniu przed organem administracji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego względów zdaniem skarżącej nie zachodzą przesłanki odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, na które powołało się Kolegium bowiem przed NSA nie toczy się żadne postępowanie. Nadto skarżąca wskazała, iż została bezzasadnie pominięta przez Kolegium w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r., co jej zdaniem stanowi istotne uchybienie tegoż postępowania. Zdaniem skarżącej jest ona stroną w rozumieniu art. 28 kpa i brała udział w charakterze strony w poprzednim postępowaniu, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 1997 r.
Wobec tego, że skarga P. S.A. została już rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że rozstrzygnięcie jest co do zasady prawidłowe, zbadało istnienia przesłanek do skutecznego złożenia wniosku o wznowieniu postępowania. W konsekwencji stwierdziło, iż o tym kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 kpa, który stanowi, że "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", przy czym w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt. I SA 1748/83, nie publ. wyrok NSA z dnia 10 maja 1989 r., sygn. akt. IV SA 1254/88, nie publ. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93, nie publ.), pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 oraz inne przepisy kpa, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby.
Skarżąca interes do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, a zatem i do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nie wywodzi z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), lecz z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.). Jako wieloletni posiadacz nieruchomości, wskazuje ona bowiem na własne roszczenie jakie przysługują jej w oparciu o te przepisy. Nadto podnosi, iż brała jako strona udział w postępowaniu dotyczącym oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnego właściciela - co w świetle zgromadzonych akt sprawy nie jest prawdziwe, bowiem skarżąca Spółka nie uczestniczyła jako strona w żadnym z postępowań prowadzonych w oparciu o dekret warszawski o czym świadczą orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1999 r.
Powyższe wskazuje, iż skarżąca miała i ma niewątpliwie interes faktyczny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nie ma ona jednak bezpośredniego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 kpa. Skarżącej nie przysługuje dotychczas żadne prawo ani własności ani użytkowania wieczystego do nieruchomości (postępowanie w tym zakresie toczy się przed sądem powszechnym pod sygn. akt [...] C [...] - na co wskazuje skarżąca). Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym wyrokiem Sądu Apelacyjnego sygn. akt. [...] ACr [...] z dnia [...] maja 1997 r. (Wokanda [...]) w którym Sąd stwierdził, iż art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący i do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu, nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. "Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu, warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu ". Tak wiec dopóki Prezydent W. nie rozpozna wniosku dekretowego byłych właścicieli, nie jest możliwe rozpoznanie przez organ administracyjny czy sąd powszechny roszczeń skarżącej.
Ze wskazanych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie wznowienia postępowania.
Przedsiębiorstwo A. Spółka Akcyjna, a obecnie Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w dniu 12 września 2003 r. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Spółka podniosła, iż ma interes nie tylko faktyczny, ale i prawny bowiem zarówno ona jak i spadkobiercy byłych właścicieli ubiegają się o prawo użytkowania wieczystego tegoż gruntu z tym, że na różnych podstawach prawnych.
Do czasu rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją – nie można przesądzić komu oraz jakie prawa przysługują.
W skardze wyjaśniono też, że Spółka złożyła do sądu powszechnego wniosek o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. W uzupełnieniu skargi celem udokumentowania tej okoliczności, Spółka złożyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2004 r. sygn. akt [...] Ns [...] o zawieszenie postępowania wobec toczącego się przed Komisją Majątkową z wniosku Parafii Św. K., również ubiegającej się o działkę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Następnie zgodnie z art. 13 § 2 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Sądem właściwym jest Sąd orzekający w tej sprawie. Stosownie zaś do art. 3 § 1 i § 2 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, orzekając w sprawach skarg na decyzje adminitracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu adminsitracyjnym, egzekucyjnym i zabezpeiczającym stosownie do § 2 pkt 2 i 3, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego jak też bezczynność organów w sprawach dotyczących wydania decyzji, postępowań i innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Oznacza to, że niezależnie od zarzutów skargi, stosownie też do art. 134 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z prawem procesowym i materialnym. Analizując pod tym kątem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd stwierdził ich wadę prawną, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" cytowanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zostały bowiem naruszone uprawnienia osób, które winny być stroną postępowania administracyjnego, a co stanowi przesłankę do jego wznowienia. Zostali pominięci niektórzy spadkobiercy H. i B. małżonków H., pomimo ochrony jakiej dawały im przepisy art. 28 kpa w zw. z art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 i art. 109 § 1 kpa. Skutkiem naruszenia tych przepisów jest wznowienie postępowania administracyjnego, co przewiduje art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek P. Sp. z.o.o. z dnia 24 października 2000 r. o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nie doręczyło swej decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. wszystkim osobom, które powinny były być stronami postępowania. Pominięto A. H., jego pełnomocnika oraz B. H..
Decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. uchylająca decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 1997 r. oraz decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 1996 r również nie została doręczona prawidłowo.
Decyzja z dnia [...] października 1996 r. o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu wymieniała B. H., A. H. i M. M. i tym osobom została doręczona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 1997 r., utrzymująca ją w mocy. Osoby wskazane w decyzjach, jako uczestnicy postępowania były prawidłowo legitymowane.
Z załączonych akt administracyjnych wynika, że począwszy od dnia 22 sierpnia 1996 r. prawa po H. i B., małżonkom H. uzyskali ich synowie B. i A., w miejsce syna K. H., B. H., a nadto M. M..
Wskazują na to postanowienia sądowe o nabyciu praw do spadku jak też akty notarialne z dnia [...] marca 1996 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1999 r. Stosownie do oświadczeń spadkobierców, złożonych w dniu 4 kwietnia 1995 r. M. M. był pełnomocnikiem do zarządu i administracji majątkiem A. H., K. H. i B. H.. B. H. w dniu [...] marca 1996 r. przekazał prawa do swoich udziałów w majątku – trzem synom, a więc zapewne pełnomocnictwo do zarządu udzielone M. M. zostało odwołane.
W dniu 9 lipca 1999 r. M. M. udzielił pełnomocnictwa B. H. do dysponowania wszelkimi jego prawami, na podstawie którego B. H. w dniu [...] lipca 1999 r., darowała, w jego imieniu, na swoją rzecz udział przypadający od dnia [...] sierpnia 1996 r. M. M., między innymi w prawach o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 24 listopada 2000 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęło pismo B. H. informujące, że cofnął udzielone M. M. pełnomocnictwo (pełnomocnictwa brak w aktach) oraz została zniesiona z nim współwłasność do nieruchomości. W aktach brak dokumentu znoszącego współwłasność i wypowiadającego pełnomocnictwo.
W piśmie do Sądu z dnia 26 kwietnia 2005 r. B. H. zawiadomił, że wszyscy współwłaściciele znieśli współwłasność praw z M. M. co powoduje, że nie jest współwłaścicielem praw oraz cofnęli mu udzielone pełnomocnictwo.
Podczas rozprawy w dniu [...] maja 2005 r. M. M. wyjaśnił, że A. H. dotychczas nie cofnął mu pełnomocnictwa, ale potwierdził, że nie jest już współwłaścicielem praw do nieruchomości.
Ujawnione okoliczności muszą zostać zweryfikowane dokumentami źródłowymi. Dopiero wówczas będzie można ustalić pewny krąg spadkobierców H. i B., małżonków H..
Niesporne jest jednak, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r. nie została doręczona B. H. oraz A. H. jak też M. M. o ile w tym czasie posiadał udział w prawach do gruntu lub pełnomocnictwo A. H..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowanie jako organ drugiej instancji pomimo, iż dokonywało ustaleń w pełnym zakresie stosownie do art. 136 kpa, pominęło tę istotną przesłankę wznowieniową, postępowania administracyjnego.
Z tych względów Sąd na podstawie cytowanego już art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. uwzględnił skargę i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2001 r. uchylił. Zaznaczyć należy, że Sąd nie podzielił zarzutu skargi Spółki, kwestionującego zaskarżoną decyzję co do odmowy przyznania Spółce praw strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 28 kpa dający prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i uczestniczenia w postępowaniu adminsitracyjnym – prawo to upatruje w przepisie prawa materialnego. Jest to stanowisko niekwestionowane w orzecznictwie sądowym. Skoro podstawę prawną wystąpienie przez spadkobierców byłych właścicieli z wnioskiem o prawo użytkowania wieczystego jest art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 150 poz. 279), to z całą pewnością w takim postępowaniu mogą brać udział te osoby, które legitymują się równolegle istniejącym, a więc do 1945 r. prawem własności do gruntu lub też prawem użytkowania wieczystego gruntu po tej dacie. Właścicielem gruntu jest Skarb Państwa. Nie będąc stroną postępowania, w wyniku którego uchylono decyzje o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego Spółka nie może żądać jego wznowienia, co wynika z literalnego brzmienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. pozwalającego wznowić postępowanie z wniosku strony, która bez swej winy nie brała w nim udziału.
Sąd podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku złożonego przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców ma pierwszeństwo przed wnioskiem składanym w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.). Wynika to z utrwalonej przez orzecznictwo zasady rozpatrywania wniosków administracyjnych według kolejności przyznawanego przez ustawodawcę prawa do domagania się użytkowania wieczystego gruntów przez uprawnione podmioty.
Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.