Uzasadnienie
Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w O. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lipca 1993 r. nr KKU-32791/AJ, wnosząc o jej uchylenie. Decyzją tą Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołując się na art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, utrzymała w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 28 sierpnia 1991 r. nr GKG. IV. 8229/A/II-/91 o przekazaniu gminie C. - jako mienia komunalnego - nieruchomości o powierzchni 15,0229 ha, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 437/141 w obrębie P., uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 1233, prowadzonej przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w L. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że nieruchomość ta jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego gminy C. z 1989 r. na cele przemysłowe w postaci eksploatacji iłów, a znajduje się w użytkowaniu rolniczym Kombinatu PGR O. Na mocy art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ grunty te zostały przeniesione z Państwowego Funduszu Ziemi do zasobów gruntów państwowych na mocy decyzji Wójta gminy z dnia 12 listopada 1990 r., do czasu jednak rozpoczęcia eksploatacji złoża iłów powinny być wykorzystane rolniczo. Pierwotnie nieruchomość stanowiła część działki nr 59 o obszarze 43,98 ha, będącej w całości we władaniu wspomnianego Kombinatu PGR.
W odwołaniu od decyzji Wojewody Kombinat PGR w O. kwestionuje legalność orzekania o komunalizacji, ponieważ w dniu 27 grudnia 1990 r. odwołał się od decyzji Wójta o przekazaniu omawianych gruntów do zasobów gruntów państwowych i dotychczas nie został poinformowany o sposobie rozpatrzenia tego odwołania. Uważa natomiast, że ocena legalności tamtej decyzji ma istotny wpływ na legalność decyzji Wojewody.
W uzasadnieniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jednak podano, że Kombinat nie udowodnił, iż takie odwołanie składał, a Wojewoda nie potwierdził, aby taki dokument otrzymał. Komisja zatem uznała, że spełnione zostały warunki określone w art. 5 ust. 4 ustawy będącej podstawą prawną tej decyzji, i dlatego nie uwzględniła odwołania Kombinatu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kombinat wyjaśnia, że po otrzymaniu zaskarżonej decyzji Komisji ustalił w Urzędzie Gminy, iż jego odwołanie zostało tam zarejestrowane w księdze korespondencji, a więc - zdaniem skarżącego - jest prawdopodobne, że organy gminy popełniły przestępstwo przeciwko dokumentom, nie nadając biegu odwołaniu. Nie może więc być mowy o tym, że decyzja Wójta z dnia 12 listopada 1990 r. stała się prawomocna, a takie jest założenie i Wojewody, i Komisji. Na dowód dołączył do skargi kserokopię odpowiednich stron księgi korespondencji, których jednak Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekazała ze skargą Sądowi, lecz pozostawiła we własnych aktach. Ponadto skarżący kwestionuje legalność decyzji z dnia 12 listopada 1990 r., ponieważ została ona wydana przez Wójta Gminy C. w wyniku porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w L. z dnia 24 sierpnia 1990 r., które - zdaniem skarżącego - powinno być poprzedzone uchwałą Rady Gminy w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę ograniczono się do wniosku o jej oddalenie.
W rozprawie uczestniczył zarządca Gospodarstwa Rolnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w O., następcy prawnego skarżącego Kombinatu PGR.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W sprawie dopuszczono się tak wielu naruszeń prawa istotnych dla rozstrzygnięcia, że wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego było koniecznością. Przede wszystkim organy orzekające całkowicie pominęły fakt, że ze sformułowania art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/ wynika, iż moc obowiązująca porozumienia o powierzeniu organom gminy prowadzenia niektórych spraw uzależniona jest od ogłoszenia tego porozumienia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sprawie tej wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 1991 r. SA/Gd 219/91 /ONSA 1991 Nr 2 poz. 46 i OSP 1992 z. 11-12 poz. 232/, w którym stwierdził, że takie ogłoszenie "jest warunkiem wejścia w życie tego porozumienia". Jeżeli zatem Wojewoda, orzekając w sprawie komunalizacji spornej nieruchomości, nie zwrócił uwagi na fakt, że występuje sprzeczność między celem władania nią przez jednostkę państwową /wykorzystanie rolnicze/ a charakterem zasobów gruntów /zasoby o przeznaczeniu nierolniczym/, a ponadto tryb przeniesienia do tych zasobów może budzić wątpliwości co do właściwości organu orzekającego decyzją z dnia 12 listopada 1990 r. w tej sprawie, to naruszył tym samym prawo. Rozpatrując ten aspekt sprawy, nie można pominąć faktu /a jego pominięcie przez Wojewodę ma szczególnie negatywny wydźwięk/, że aktach sprawy znajdują się dwie różne decyzje Wójta Gminy C., wydane z powołaniem się na art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. Wprawdzie obie noszą datę 12 listopada 1990 r. i ten sam znak UG-8220/1/90, jednakże ich treść jest odmienna, choć zmierzają do tego samego celu. Kwestią tą jednak powinny zająć się we właściwym trybie odpowiednie organy, Sąd bowiem nie może orzekać o legalności tych decyzji przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lipca 1993 r.
Naruszenie to jest tym bardziej oczywiste, że jest w sprawie udowodnione, iż Kombinat PGR w O. odwołał się do Wojewody właśnie od decyzji z dnia 12 listopada 1990 r. Mimo że odwołanie to nie zostało rozpoznane, a sprawa nim objęta stanowiła niewątpliwie zagadnienie wstępne w sprawie komunalizacji, Wojewoda orzekł merytorycznie o komunalizacji, działając przy tym bez wniosku gminy. Nie ulega wątpliwości, że w aktach sprawy znajduje się tylko karta inwentaryzacyjna spornej nieruchomości, przy czym karta ta opiewa na całą działkę nr 59, której obszar wynosi 43,95 ha, natomiast w rubryce "powierzchnia działki" podano 15,0229 ha, a więc jest to tylko ten fragment działki nr 59, który odłączono geodezyjnie jako działkę nr 437/141. W karcie inwentaryzacyjnej zatem występowała oczywista sprzeczność. Fakt jednak, że Wojewodzie doręczono tylko kartę inwentaryzacyjną, wskazuje, iż postępowanie komunalizacyjne miało toczyć się na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Tymczasem już w swej pierwszej decyzji z dnia 4 stycznia 1991 r. Wojewoda orzekał nie na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy, lecz na podstawie jej art. 5 ust.
- Również orzekając ponownie /decyzja z dnia 28 sierpnia 1991 r./, Wojewoda powołał się na art. 5 ust. 4 powyższej ustawy. Z brzmienia tego przepisu jednak wynika jednoznacznie, że na jego podstawie można przekazać gminie nieruchomość tylko na jej wniosek i tylko wówczas, gdy nieruchomość ta jest związana z realizacją zadań gminy.
Z dotychczasowego i nie kwestionowanego przez doktrynę orzecznictwa sądowego wynika, że na podstawie powyższego przepisu może być gminie przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które aktualnie jest /a nie może dopiero być/ związane z realizacją jej zadań /wyrok z dnia 16 września 1991 r. I SA 802/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 80/. Mienie to musi być przy tym bezpośrednio związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy /wyrok z dnia 25 września 1992 r. I SA 850/92 - ONSA 1994 Nr 1 poz. 17/. Akta rozpoznawanej sprawy przede wszystkim udowadniają, że w ogóle brak było stosownego wniosku gminy, a zatem nie było wykazane, z jakimi zadaniami gminy mogła być związana komunalizacja spornej nieruchomości. Trzeba więc jedynie przypomnieć, że samo przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowane jako związanie danego gruntu z realizacją konkretnych zadań gminy.
Dodać do tego należy, że wśród zadań gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ brak jest treści, która mogłaby być potraktowana jako zadanie zbieżne z przeznaczeniem spornej działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Orzekanie zatem przez Wojewodę o komunalizacji bez wniosku gminy na podstawie art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest istotnym naruszeniem tego przepisu ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy, i wadliwość ta rozciąga się na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 lipca 1993 r., utrzymującą w mocy tę wadliwą decyzję.
Gdyby nawet przyjąć założenie, że w czasie orzekania przez Wojewodę gmina mogła prowadzić działalność gospodarczą "wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej" /art. 9 ust. 2 ustawy samorządowej/ i ta okoliczność mogła być przesłanką orzeczenia o komunalizacji spornej nieruchomości, to w dniu orzekania przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową /23 lipca 1993 r./ przepis ten miał zupełnie odmienne brzmienie i wyłączał możliwość prowadzenia takiej działalności gospodarczej /art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 100 poz. 499, obowiązującej od dnia 11 stycznia 1993 r./. oznacza to, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa miała obowiązek zmianę tę uwzględnić.
W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno Wojewoda (...), jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dopuścili się w sprawie naruszeń prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, i dlatego na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił decyzje obu tych organów i orzekł o kosztach zgodnie z art. 208 Kpa.
Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda będzie miał obowiązek rozpoznać przede wszystkim odwołanie ówczesnego Kombinatu PGR od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 12 listopada 1990 r., badając jej podstawę prawną, dopuszczalność i moc obowiązującą porozumienia, o którym mowa, oraz generalną kompetencję organów do orzekania na podstawie art. 92 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, z ustosunkowaniem się do faktu wydania przez Wójta dwóch decyzji w tej samej sprawie.
W zależności od tej oceny orzeknie w sprawie komunalizacji spornej nieruchomości, kierując się poglądem prawnym zawartym w niniejszym wyroku oraz w wyrokach w nim powołanych.