Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia 25 lipca 2002 r., (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję (...) Kuratora Oświaty z dnia 31 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie unieważnienia uchwały Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia 1 kwietnia 2001 r. powołanej do przeprowadzenia egzaminów eksternistycznych przy Zespole Szkół Mechanicznych w Ł. zatwierdzającej złożenie egzaminu eksternistycznego przez Wiesława S. z programu nauczania technikum dla dorosłych na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej w zawodzie technik mechanik o specjalizacji maszyny i urządzenia ogólnego przeznaczenia.
W uzasadnianiu decyzji organ wskazał, że zgodnie z par. 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 1 października 1992 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania egzaminów eksternistycznych oraz zasad odpłatności za ich przeprowadzanie /Dz.U. nr 80 poz. 410/ przewodniczącego państwowej komisji egzaminacyjnej powołuje i odwołuje kurator oświaty. W dniu 21 marca 1994 r. Kurator Oświaty w B. Powołał Państwową Komisję Egzaminacyjną do przeprowadzania egzaminów eksternistycznych z zakresu szkół dla dorosłych w tym i jej przewodniczącego. W przedmiotowej sprawie wobec choroby dotychczasowego przewodniczącego, funkcję przewodniczącego powierzono niezgodnie z przepisami obowiązującego rozporządzenia z dnia 1 października 1992 r., lecz z powołaniem się na regulamin przeprowadzania egzaminów eksternistycznych w Zespole Szkół Mechanicznych im. Stefana Czarnieckiego w Ł. W zaistniałej sytuacji uchwała Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nie została podpisana przez osobę, która byłaby prawnie umocowana do pełnienia funkcji przewodniczącego, co wywołuje takie skutki, jak brak w decyzji administracyjnej podpisu osoby upoważnionej do jej wydania.
Kwestia prawnie umocowanego przewodniczącego jest istotna, bowiem w świetle par. 22 cytowanego rozporządzenia, przy podejmowaniu uchwał zespołu dotyczących oceny osoby egzaminowanej, głos przewodniczącego ma decydujące znaczenie. Przedmiotowa uchwała narusza także par. 21 ust. 1 i 2 powyżej cytowanego rozporządzenia. Podjęta bowiem została przez zespoły egzaminacyjne powołane przez osobę do tego nieuprawnioną. Niezgodny z przepisami rozporządzenia był także skład zespołu. Zgodnie z cytowanym przepisem w skład zespołu wchodzą: przewodniczący - egzaminator, którym powinien być nauczyciel danego przedmiotu oraz jeden lub dwóch członków spośród nauczycieli tych samych lub pokrewnych przedmiotów, tymczasem w przypadku wielu zespołów egzaminacyjnych, w każdym z nich, znajdowała się tylko jedna spośród trzech osób egzaminujących będąca nauczycielem danego przedmiotu, a dwie pozostałe nie były nawet nauczycielami przedmiotów pokrewnych.
Wskazano, że Wiesław S. przystąpił do egzaminu z przygotowania zawodowego pomimo braku udokumentowania odbycia praktyk zawodowych i zajęć praktycznych. Jest to niezgodne z par. 15 ust. 3 cytowanego rozporządzenia w świetle, którego osoba, która składa egzamin z przygotowania zawodowego powinna najpierw otrzymać pozytywne oceny ze wszystkich przedmiotów objętych planem nauczania średniej szkoły zawodowej, kształcącej w zawodach nierobotniczych. Obejmuje to również praktyki zawodowe i zajęcia praktyczne, które są zajęciami obowiązkowymi, zgodnie z ramowym planem nauczania dla średniej szkoły zawodowej na podbudowie szkoły podstawowej, stanowiącej załącznik Nr 49 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 128 ze zm./,
Z uwagi na brak udokumentowania odbycia praktyk zawodowych i zajęć praktycznych przez Wiesława S. nie miał on prawa przystąpić do egzaminu z przygotowania zawodowego.
Podniesiono także nierzetelne prowadzenie dokumentacji z przebiegu egzaminów. Wzór protokołu egzaminu z przygotowania zawodowego jest niezgodny ze wzorem określonym w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 24 stycznia 2000 r. w sprawie zasad wydawania oraz wzorów świadectw, dyplomów państwowych i innych druków szkolnych, sposobu dokonywania ich sprostowań i wydawania duplikatów, a także zasad legalizacji dokumentów przeznaczonych do obrotu prawnego z zagranicą oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych czynności /Dz.U. nr 6 poz. 73 ze zm./.
W świetle przepisów prawa, zespoły egzaminacyjne gwarantować mają prawidłowe i rzetelne sprawdzenie wiedzy i kwalifikacji osób egzaminowanych. Przy czym, system egzaminowania z istoty swej służyć ma sprawdzeniu uzyskanych w procesie kształcenia umiejętności. Stanowi zatem bardzo ważny element w procesie uzyskiwania określonego poziomu wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Egzamin jest sformalizowaną metodą sprawdzenia czy osoba egzaminowana dysponuje określoną wiedzą i umiejętnościami. Konsekwencją złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu jest uzyskanie dokumentu urzędowego, w którym Państwo gwarantuje, że wskazany w nim absolwent zdobył wiedzę i umiejętności dla wykonywania danego zawodu.
Powyższą decyzję Wiesław S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuca rażące naruszenie prawa materialnego i zasad postępowania administracyjnego, w tym:
- - art. 2 i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
- - art. 34b w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze. zm./, par. 26 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 października 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania egzaminów eksternistycznych oraz zasad ich odpłatności za ich przeprowadzenie /Dz.U. nr 80 poz. 410 ze zm./,
- - par. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia /Dz.U. nr 98 poz. 433 ze zm./, par. 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie organizacji kuratorów oświaty oraz zasad tworzenia ich delegatur /Dz.U. nr 164 poz. 1169/.
Ponadto organom administracji zarzucono niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i oparcie decyzji przez organy obu instancji na dowolnych ustaleniach, tj. z naruszeniem art. 7-10, art. 35, art. 75, art. 77, art. 80-81 i art. 107 par. 3 Kpa.
W skardze podniesiono również, że organy orzekające w sprawie oparły się na zarządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 stycznia 1993 r. w sprawie zasad przeprowadzania egzaminów z nauki zawodu i przygotowania zawodowego /Dz.Urz. MEN nr 1 poz. 4/ podczas gdy, akt ten nie obowiązywał w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały. Ponadto, nie wyczerpano trybu dla czynności nadzoru pedagogicznego. W sprawie zastosowano procedurę administracyjną podczas gdy promowanie uczniów i podejmowanie uchwał przez Państwową Komisję Egzaminacyjną nie ma cech postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja przenosi skutki błędów popełnionych przez Komisję Egzaminacyjną na osoby przystępujące do egzaminów. Decyzja została wydana przez vice-kuratora w zastępstwie kuratora podczas, gdy obowiązki w tym dniu pełnił kurator.
Konkludując wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Na sądzie spoczywa jednocześnie obowiązek dokonania oceny legalności tych aktów wedle stanu faktycznego i prawnego, ustalonych w dniu ich wydania - jak to stanowi art. 51 ustawy o NSA. Nie jest on przy tym związany granicami skargi co oznacza, że musi wziąć pod uwagę i ocenić każde naruszenie prawa, które miało miejsce w postępowaniu przed organami administracji publicznej.
Po pierwsze należało rozważyć, czy uchwała Państwowej Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przyjmuje wielokrotnie reprezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym rozstrzygnięcie /uchwała/ zatwierdzające złożenie egzaminu eksternistycznego z programu nauczania technikum dla dorosłych jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 Kpa - por. np. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1992 r., SAB/Po 41/91 - OSP 1994 z. 4 poz. 69, czy też wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. I SA 661/98 - nie publ., por. również uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia 18 listopada 1982 r. III CZP 26/82 - OSPiKA 1983 z. 11 poz. 248 z aprobującą glosą J. Homplewicza, uchwała Państwowej Komisji Egzaminacyjnej jest bowiem władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracyjnego o prawach i obowiązkach indywidualnie określonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, wydawanym na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.
Tym samym postępowanie regulujące wydawanie tych decyzji, jak i tryb ich weryfikacji w drodze nadzoru jest uregulowany w ustawie kodeks postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z przepisów szczególnych. W konsekwencji należało przyjąć, że do postępowania nadzorczego w przedmiocie unieważnienia uchwały Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z dnia 1 kwietnia 2001 r. (...) zatwierdzającej złożenie przez Wiesława S. egzaminu eksternistycznego z programu nauczania dla Technikum dla Dorosłych na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej w zawodzie technik mechanik, należało stosować przepisy rozdziału 13 działu II Kpa.
Państwowa Komisja Egzaminacyjna jest organem kolegialnym, w którego skład wchodzą:
1/ przewodniczący powoływany przez kuratora oświaty spośród osób zajmujących stanowiska kierownicze w zespole szkół, w skład którego wchodzi szkoła dla dorosłych odpowiedniego typu; oraz 2/ członkowie powoływani przez kuratora oświaty na wniosek przewodniczącego spośród nauczycieli i instruktorów praktycznej nauki zawodu /par. 20 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 października 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania egzaminów eksternistycznych oraz zasad odpłatności za ich przeprowadzanie - Dz.U. nr 80 poz. 410 ze zm./.
Właściwość organów kolegialnych należy oceniać stosownie do przepisów określających skład osobowy umocowany do wydawania decyzji oraz rolę przewodniczącego w sprawowaniu orzecznictwa.
Z akt administracyjnych sprawy wynika niezbicie, że uchwała dotycząca Wiesława S. została podjęta przez Komisję, której przewodniczyła Danuta B., a więc osoba nie powołana przez kuratora oświaty na stanowisko przewodniczącego tej komisji. Nie ulega więc wątpliwości, że Komisja działała w składzie niedopuszczalnym w świetle obowiązujących w dacie wydania uchwały z (...) kwietnia 2001 r. przepisów prawa. Innymi słowy mówiąc oznacza to, że Komisja działała w składzie niepełnym, bez przewodniczącego, albowiem osoba, która faktycznie przewodniczyła Komisji, nie może być uznana za jej przewodniczącego na gruncie obowiązującego prawa. W konsekwencji należy przyjąć, że wydana przez nią uchwała została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
Ponadto, warto zauważyć, że ze względu na sposób działania państwowych komisji egzaminacyjnych ich rozstrzygnięcia w powyższych sprawach zapadają w formie uchwał zwykłą większością głosów, przy czym w razie równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego /par. 22 cyt. rozporządzenia/. Niemniej jednak uchwały, o których tu mowa, mają procesową formę decyzji, a więc powinny również spełniać wszystkie wymogi określone w art. 107 par. 1 i 2 Kpa. W szczególności powinny zawierać podpisy z podaniem imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób upoważnionych do ich wydania. W przypadku bowiem, gdy organ podejmujący akt administracyjny ma charakter kolegialny, wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jego podjęciu obowiązani są go podpisać, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92 /OSNCP 1993 nr 3 poz. 25/.
Akty podpisane tylko przez niektórych członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo i są dotknięte wadą nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Naczelny Sąd Administracyjny dał temu wyraz w wielu swoich orzeczeniach m. in. w wyrokach z dnia 31 stycznia 1991 r. SA/Kr 1304/90, czy też z dnia 27 marca 1991 r. SA/Kr 162/91. Skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd. Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała została podpisana w miejscu zarezerwowanym dla podpisu przewodniczącego przez osobę, która tym przewodniczącym nie była, to należy przyjąć, że jest to rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Przewodniczący Komisji nie był także legitymowany do powoływania zespołów egzaminacyjnych, ani ustalania ich składów.
Należy przy tym zauważyć, że stwierdzone w toku postępowania wady uchwały /decyzji/ Państwowej Komisji Egzaminacyjnej z 11 kwietnia 2001 r. mieszczą się w przesłankach z art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. W takiej sytuacji, ani organy nadzoru, ani sąd administracyjny nie mogą badać, czy naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, czy też nie. Cechą postępowania nadzorczego jest bowiem ustalenie czy decyzja dotknięta jest wadami materialnoprawnymi oraz określenie, która z przesłanek wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa ma zastosowanie.
Istnienie przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa nie w każdym jednak przypadku prowadzi do wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Ustawodawca w art. 156 par. 2 Kpa przewidział bowiem sytuacje, w których nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdyż upłynął termin 10-letni /art. 156 par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7/, bądź też decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Oznacza to, że w każdej sprawie przed wydaniem decyzji organ nadzoru zobligowany jest nie tylko zbadać, czy istnieją przesłanki pozytywne określone w art. 156 par. 1 Kpa, ale również czy nie występują przesłanki negatywne.
Z oczywistych względów w niniejszej sprawie nie wchodzi w rachubę pierwsza przesłanka wskazana w art. 156 par.
- 2. Natomiast organ nadzorczy, w ramach postępowania w trybie art. 157 par. 2 Kpa, winien rozważyć czy weryfikowana uchwała Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przepis art. 156 par. 2 Kpa nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem nieodwracalnych skutków prawnych, ani też nie wprowadza szczególnych kryteriów pozwalających na odróżnienie tych skutków od innych wywołanych przez decyzję. W doktrynie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wówczas gdy organ na podstawie przepisów Kpa oraz przepisów prawa materialnego, nie jest władny do weryfikacji aktów wydawanych w następstwie decyzji dotkniętej wadą nieważności.
W tej sytuacji w postępowaniu nadzorczym w stosunku do uchwały Państwowej Komisji Egzaminacyjnej - Kurator Oświaty winien więc poczynić ustalenia i rozważyć, czy i jakie skutki wywołała uchwała oraz, czy istnieje możliwość odwrócenia skutków prawnych, wywołanych wadliwie podjętą uchwałą, czego nie uczyniono w postępowaniu administracyjnym poddanym kontroli Sądu, naruszając tym samym art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 2 i art. 158 par. 2 Kpa.
Z tych wszystkich względów uznając, iż powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust 2 pkt 3, art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.