Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku Danuty G. oraz Iwony Marii G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 30 kwietnia 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 30 czerwca 1952 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. N. i S. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 12 o pow. 706,86 m2 - decyzją z 23 grudnia 1999 r., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa, uchylił w całości decyzję z 30 kwietnia 1999 r. i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 30 czerwca 1952 r.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 30 kwietnia 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 30 czerwca 1952 r. z tego względu, że - w jego pierwotnej ocenie - powołane orzeczenie wywłaszczeniowe nie było dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Z akt sprawy bowiem wynikało - jak wówczas stwierdził - że nieruchomość została wywłaszczona na wniosek wykonawcy narodowego planu gospodarczego, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone uzyskaniem zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, właściciela nieruchomości zaś wezwano, aby odstąpił nieruchomość w drodze cywilnoprawnej. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że zagadnienie udziału strony nie miało wpływu na ocenę legalności decyzji w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia.
Danuta G. oraz Iwona Maria G., zastępowane przez adwokata Marię M., wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zdaniem wnioskodawczyń, badane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1-4, art. 17 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 i 2 powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. W ich ocenie nie wezwano Mikołaja G. do odstąpienia nieruchomości, nie ma również dowodu na ogłoszenie orzeczenia.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i analizie akt sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zważył, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w aspekcie zatem zgodności z przepisami przytoczonego dekretu należało ocenić zaskarżone orzeczenie. Podniesione we wniosku zarzuty dotyczą naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 8 powołanego dekretu. Wezwania do odstąpienia przedmiotowej nieruchomości dokonano bez określenia proponowanej ceny. W piśmie z 12 czerwca 1951 r., podpisanym przez Kwatermistrza Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L. znalazło się stwierdzenie, iż cena zostanie określona "na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r." Określenie ceny stanowiło jednak obligatoryjny element wezwania skierowanego do właściciela. Brak wskazania ceny określonej na podstawie art. 28 dekretu miało ten skutek, że wezwanie dokonane w trybie art. 7 powołanego dekretu nie mogło być prawnie skuteczne. Powołując się na utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż w razie nieprawidłowego przeprowadzenia wymaganych dekretem rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej przewidziana w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /m.in. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r. IV SA 589/95/, organ nadzoru tym razem stwierdził, iż weryfikowane orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2, co obligowało do stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie organ nadzoru nie stwierdził, aby oceniane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.
Zarząd Miasta L. powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zarzutem naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 7 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, którego naruszenia upatruje Prezes UM i RM, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nie dotyczy on bowiem procedury dokonywania wezwań, lecz reguluje tryb uzyskiwania zezwoleń na nabycie nieruchomości. Bezsporne są ustalenia, że pismem z 12 czerwca 1951 r. Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w L., opierając się na zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 4 czerwca 1951 r. wydanym na podstawie art. 5 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 27 poz. 197 zm. Dz.U. 1949 nr 55 poz. 438/, zawiadomił Mikołaja Waleriana G., że nieruchomość położona przy ul. S. w L. i oznaczona Nr hip. 1679, składająca się z placu niezabudowanego o pow. 706,86 m2, jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych i wezwał do zawarcia dobrowolnej umowy za cenę określoną w przepisach powołanego wyżej dekretu. Adresat nie podejmował jednak korespondencji /k. 209/ i nie zapoznał się z treścią wezwania. W tym stanie rzeczy niepodanie konkretnej kwoty, lecz odwołanie tylko do jej określenia na podstawie art. 28 cyt. dekretu, nie wywołuje - w ocenie skarżącego - bezskuteczności wezwania i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przywołany zaś przez organ wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r. nie może przesądzać o orzekaniu w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy zarzut "nieprawidłowego przeprowadzenia wymaganych dekretem rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego" nie znajduje uzasadnienia, gdyż skutek doręczenia nastąpił bez zapoznania się - jak wyżej podkreślono - z treścią wezwania; słusznie zatem przyjęto brak zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości i obwieszczeniem z 4 lipca 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, obejmującego także działkę o pow. 706,86 m2.
Skarżący Zarząd zarzuca Prezesowi UM i RM, iż stwierdzając nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego w sposób dowolny ocenił, że orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Podnosi, że wywłaszczenie zostało wszczęte w odniesieniu do nieruchomości o ogólnej powierzchni 1 ha 62 ary 59,1 m2, w tym własnością Mikołaja Waleriana G. była tylko działka nr 12 o pow. 706,86 m2. Z aktualnych danych z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowy grunt wchodzi w skład działki nr 12/8, położonej przy ul. N. 73 o ogólnej powierzchni 2.551,8 m2. Nieruchomość jest zabudowana, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we współzarządzie odpowiednio: Komendy Wojewódzkiej Policji /77/100 części/ i Urzędu Ochrony Państwa - Delegatura w L. /23/100 części/. Prezes UM i RM nie ustalił, w skład której nieruchomości wchodzi aktualnie dawna działka o nr 12, jak jest zagospodarowana, ani w czyim pozostaje władaniu. Zdaniem skarżącego, przedmiot prawa nie istnieje samodzielnie, co przesądza, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne.
Skarżący Zarząd dodatkowo podnosi, że orzeczenie wywłaszczeniowe uprawomocniło się 11 września 1953 r. Dekret z 26 kwietnia 1949 r. został uchylony na mocy art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, prawomocne orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nie podlegają wzruszeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie narusza prawa. Skarżący Zarząd błędnie interpretuje normatywne warunki określone w art. 8 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /t.j. Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ oraz ich konsekwencje prawne.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu skarżącego Zarządu, że ograniczenie się w wezwaniu wyłącznie do zasad określonych w art. 28 cyt. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. bez ustalenia konkretnej ceny nabycia nieruchomości i warunków zapłaty - nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle przepisów cyt. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań /prowadzenia rokowań w trybie przewidzianym przez dekret/, wraz z uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa, muszą być interpretowane literalnie z zakazem domniemań ograniczających właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w ścisłym związku z przepisami prawa, a ponadto muszą się mieścić w granicach prawa.
Nie należy pomijać przy ustaleniu zasad interpretacji prawa administracyjnego, iż jest ono zestawem norm obowiązujących bezwzględnie - ius cogens, dyspozytywność zaś może mieć miejsce tylko w wypadku wyraźnego dopuszczenia przez ustawę bądź równoważny akt normatywny /J. Starościak: Źródła prawa administracyjnego, str. 165/. Takich podstaw w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Przepisy bowiem powołanego art. 8 dekretu jednoznacznie nakładają na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty. Rozporządzenie Rady Ministrów określające zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach /art. 28 dekretu/ ma niewątpliwie charakter przepisów wykonawczych, uzupełniając i konkretyzując prawne warunki dekretu w zakresie ustalania takiej ceny. Treść analizowanej normy w zbiegu z przepisami tego rozporządzenia w żadnym razie nie mogły prowadzić do zliberalizowania, na rzecz wykonawcy narodowych planów gospodarczych i na niekorzyść właściciela nieruchomości zagrożonego sankcją wywłaszczenia, ściśle określonego obowiązku ustalenia ceny w wezwaniu, przez możliwość ograniczenia się do odesłania adresata wezwania do zasad ustalania ceny, które powinny być zastosowane na podstawie tego rozporządzenia.
Sąd nie znajduje podstaw do wykładni rekonstruowanej na podstawie art. 57 przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego /Dz.U. nr 34 poz. 311/ oraz art. 294 Kodeksu zobowiązań /por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2000 r. I SA 1184/99 i z dnia 19 stycznia 2001 r. I SA 2477/99; odmienny pogląd pośrednio przyjęty w wyroku z dnia 10 sierpnia 2000 r. I SA 207/99 i I SA 227-230/99/, iż wezwanie - o którym mowa w art. 8 dekretu - stanowi ofertę w rozumieniu art. 57 przepisów ogólnych prawa cywilnego w zw. z art. 294 Kodeksu zobowiązań i art. 296 Kodeksu zobowiązań, a zatem zgodnie z tym ostatnim przepisem, oświadczenie złożone drugiej stronie w celu zawarcia umowy może obejmować - dla zapewnienia prawnej jego skuteczności - wskazanie samych podstaw ceny do ustalenia jej w przyszłości /art. 296 Kodeksu zobowiązań/. Pomijając zagadnienie, że ze względu na interes publiczny w obowiązującym systemie prawnym szereg uprawnień prywatnoprawnych chronionych jest za pomocą instrumentów publicznoprawnych i mogą być one poddane szczególnej regulacji, a ponadto generalnie obowiązującą w systemie prawa zasadę lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, przyjęcie rozumianego poglądu oznaczałoby zarazem traktowanie w pominiętej części przepisów prawa z zakresu administracji publicznej /a takimi są niewątpliwie przepisy art. 8 dekretu/ przez podmiot zobligowany do ich stosowania - jako nieistniejących, a to jest niedopuszczalne. Zresztą tak znaczące odejście od normatywnie nałożonego obowiązku nie pozostaje w funkcjonalnym związku z treścią dalszych przepisów zawartych w ust. 2-4 art. 8 dekretu.
Gdyby podzielić ww. pogląd, nieodparcie nasuwa się wniosek, że regulacja przewidziana w ust. 4 w świetle wymogów ust. 1 byłaby nierealną i nie znajdowałaby racjonalnego uzasadnienia stanowiąc, iż "Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia".
W pozostałym zakresie podniesionych zarzutów skargi, w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy prowadzonej w trybie nadzoru z kolei brak jest podstaw prawnych do przyjęcia tezy, iż niepodjęcie korespondencji z przedmiotowym wezwaniem obciążonym kwalifikowaną wadą w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa sanuje uchybienie i wywiera pożądany przez tę czynność skutek prawny. Decyduje tutaj obiektywna ułomność wezwania jako czynności prawnej, nie zaś okoliczności związane ze skutecznością jego doręczenia. Podnoszone przez stronę skarżącą ograniczenie możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /art. 48 ust. 4/ nie dotyczy decyzji wydawanych w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 par. 1 Kpa. Sąd podzielił również stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż fakt pozostawienia nieruchomości wywłaszczonej w zarządzie KW Policji i UOP, stanowiącej część nieruchomości nie objętej przedmiotowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 par. 2 Kpa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.