Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 września 2000 r., (...) Wojewoda M. stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w M. z 24 sierpnia 2000 r. w sprawie zezwolenia na założenie publicznego Gimnazjum dla Dorosłych w M. W uzasadnieniu stwierdzono, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, ponieważ wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej został złożony z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu, liczonym od początku roku budżetowego, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły. Tak więc możliwość uruchomienia szkoły publicznej z dniem 1 września 2000 r. wymagało zgłoszenia wniosku przez osobę prowadzącą najpóźniej do dnia 30 czerwca 1999 r. Tymczasem Stowarzyszenie Rozwoju Wiedzy i Umiejętności w M. złożyło wniosek o zezwolenie na założenie szkoły w dniu 17 sierpnia 2000 r. Pomimo pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w W. Delegatura w C. należało stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na niedotrzymanie terminu wynikającego z art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W skardze do NSA Zarząd Miasta M., działający z upoważnienia Rady Miejskiej w M. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący nie może zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody. Po pierwsze, z analizy treści art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że wydanie zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej przez inny podmiot niż jednostka samorządu terytorialnego ściśle wiąże się z problematyką budżetu gminy.
Stosując wykładnię celowościową powyższego przepisu uznać należy, że wskazanie na powinność złożenia wniosku z wyprzedzeniem służy temu, aby wynikające z tego faktu dla gminy skutki finansowe mogły być uwzględnione w budżecie gminy. W przypadku zaś uznania przez gminę, że zachodzą uzasadnione, szczególne warunki dla wydania zezwolenia na założenie szkoły, zaś środki wydatkowane na jej funkcjonowanie przez gminę nie stanowią dodatkowego obciążenia budżetu, późniejsze złożenie wniosku nie może stanowić jedynej podstawy do odmowy udzielenia zgody na założenie gimnazjum. Uczniowie, którzy zapisali się do nowoutworzonej szkoły byli dotychczas uczniami gimnazjów samorządowych. Tym samym byli uwzględnieni w subwencji oświatowej obliczonej dla Miasta M. i zapisanej w budżecie na rok 2000. przejście tych uczniów do innej szkoły funkcjonującej w mieście spowoduje jedynie przeniesienie zapewnionych już w budżecie na ten cel środków finansowych.
Po drugie, stanowisko Wojewody M. nie może być również przyjęte na gruncie wykładni gramatycznej art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca użył określenia "powinien", które nie oznacza bezwzględnego nakazu spełnienia warunku. Brak jest zresztą sankcji na wypadek jego niezachowania. W przeciwnym razie ustawodawca użyłby określenia "składa wniosek" lub uzależniłby udzielenie zezwolenia od spełnienia określonego warunku, tak jak czyni to np. w art. 90 ustawy oświatowej.
Po trzecie wreszcie, utworzenie Gimnazjum dla Dorosłych właśnie w roku szkolnym 2000/2001 było podyktowane koniecznością zapewnienia możliwości nauki młodzieży w wieku 15-16 lat, która z różnych przyczyn nie jest w stanie ukończyć gimnazjum w czasie określonym w art. 15 ust. 1 ustawy oświatowej, tj. do ukończenia 18 roku życia. Dotychczasowy stan prawny uniemożliwiał im kontynuowanie nauki. Prawna podstawa do uczęszczania tych uczniów do gimnazjum dla dorosłych powstała dopiero w wyniku nowelizacji z dnia 21 lutego 2000 r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do publicznych przedszkoli i szkół oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych /Dz.U. nr 12 poz. 142/. Dopiero wówczas dopuszczono w roku szkolnym 1999/2000 i 2000/2001 możliwość przyjmowania do gimnazjów dla dorosłych kandydatów, którzy ukończyli 15 rok życia i co najmniej klasę szóstą dotychczasowej ośmioletniej szkoły podstawowej. W sytuacji zatem, gdy w M. w dacie wydania noweli nie funkcjonowało żadne gimnazjum dla dorosłych, przy przyjęciu interpretacji Wojewody M., w ogóle nie byłoby możliwości zastosowania znowelizowanych przepisów rozporządzenia, bowiem w następnych latach dla uczniów tego najbardziej potrzebujących ta droga byłaby zamknięta.
Skarżący podniósł także, że utrzymanie rozstrzygnięcia nadzorczego w mocy pociągnie za sobą negatywne skutki w sieci szkół na terenie M., której powołane Gimnazjum było istotnym uzupełnieniem.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu.
Dodał, że zarzut skarżącego w kwestii niewłaściwej wykładni celowościowej i gramatycznej art. 58 ust. 4 ustawy oświatowej jest nieuzasadniony, gdyż przepis ten wyraźnie zakreśla ramy czasowe na złożenie wniosku. Trudno się w tym przepisie dopatrzyć bezpośredniego związku z problematyką budżetu gminy.
Pośrednio ten związek istnieje, ale nie może być podstawą do obejścia sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Nie mógł więc przedmiotem swoich rozważań uczynić kwestii, czy utworzenie Gimnazjum dla Dorosłych w M. znajduje uzasadnienie społeczno-ekonomiczne.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały.
Jednakże organ ten ograniczy się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, jeżeli naruszenie prawa jest nieistotne /art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/.
Sąd stanął na stanowisku, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, uchybienie sześciomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego jest nieistotnym naruszeniem prawa. Po pierwsze dlatego, że uchybienie tego terminu nie miało wpływu na budżet Gminy Miasto M. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez organ nadzoru, że ustanowienie w art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty powyższego terminu nie ma bezpośredniego związku z problematyką budżetu gminy. Wprost przeciwnie, celem ustanowienia tego terminu jest zapewnienie organom gminy wystarczającego okresu czasu, dla przygotowania budżetu /np. prawidłowego wyliczenia przypadającej dla gminy subwencji oświatowej/ uwzględniającego skutki finansowe założenia szkoły publicznej.
Po drugie zaś dlatego, że w wyniku reformy oświatowej na gminy został nałożony obowiązek zapewnienia kształcenia, wychowania i opieki w stosunku do wszystkich osób podlegających obowiązkowi szkolnemu /por. art. 5 ust. 5 i 5a ust. 2 ustawy o systemie oświaty/, m. in. zorganizowania sieci szkół publicznych w ten sposób, aby umożliwić wszystkim dzieciom wykonywanie obowiązku szkolnego /art. 17 ust. 1 ustawy/. Opóźnienie Ministra Edukacji Narodowej w wydaniu stosownych przepisów wykonawczych /stosownej nowelizacji rozporządzenia z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do publicznych przedszkoli i szkół oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych dokonano dopiero 21 lutego 2000 r./ uniemożliwiło w rozpoznawanej sprawie dotrzymanie terminu wynikającego z art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Skoro więc naczelny organ administracji oświatowej uniemożliwił organowi, na którego nałożono zadanie oświatowe w terenie, wykonanie tego zadania przy zachowaniu terminu określonego ustawą, to nie można żadną miarą przyjąć, że uchybienie stwierdzone przez organ nadzoru przy podejmowaniu uchwały (...) Rady Miejskiej w M. z 24 sierpnia 2000 r. w sprawie zezwolenia na założenie publicznego Gimnazjum dla Dorosłych w M. jest istotne.
Oczywiście, jeżeli równocześnie został spełniony warunek pierwszy, tj. utworzenie nowej szkoły publicznej nie stanowiło dodatkowego obciążenia budżetu gminy.
W tym stanie rzeczy Wojewoda M. powinien ograniczyć się do stwierdzenia, że powyższa uchwała (...) Rady Miejskiej w M. została wydana z naruszeniem art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nie było zaś podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.