Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 14 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2293/02

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy w P. z [...] czerwca 2002 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji na terenie P. i B. W uzasadnieniu stwierdzono, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 146 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz U z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), ponieważ z powołanego przepisu wynika, że rada zobowiązana jest ustalić stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed i po wybudowaniu kanalizacji. Ustalenie tej stawki w wysokości 0% oznacza, że stawka de facto nie została ustalona.

W skardze do NSA Wójt Gminy, działający z upoważnienia Rady Gminy w P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdzono, że cytowany przepis ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa maksymalną wysokość opłaty adiacenckiej, jaką rada gminy może określić uchwałą. Nie ma przeszkód prawnych, aby opłata adiacencka została określona liczbą mniejszą niż 50. Z tego względu określenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w zaskarżonej uchwale nr [...] Rady Gminy w P. z [...] czerwca 2002 r. jest prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu. Dodał, że organ nadzoru nie przeczy może być określona w wysokości niższej niż 50% różnicy między poprzednią i obecną wartością nieruchomości, ale kwestionuj możliwość ustalenia opłaty w wysokości 0%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz U nr 74, poz. 368 z późn. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej uchwały. Nie może więc przedmiotem swoich rozważań uczynić innych kwestii, niż względy legalności zaskarżonego aktu.

Przepis Art. 167 Konstytucji RP stanowi m. in., że:

1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.
4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednocześnie jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (Art. 168 Konstytucji). Z przepisów tych jasno wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się określone dochody w celu zapewnienia im możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań. Płynie stąd wniosek, że prawo własności, jakie przysługuje tym jednostkom doznaje pewnych ograniczeń w porównaniu z podmiotami, na których nie ciąży obowiązek wykonywania zadań publicznych. Jednostki te nie mogą zatem dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób, i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań.

Wniosek ten znajduje pełne uzasadnienie również na gruncie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 144 ust. 1 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, ustalając tym samym źródło dochodu gmin. Następnie w drodze ustawy określono zasady ustalania i wysokości opłaty adiacenckiej. (Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - art. 146 ust. 1, ust. 2 zd. 1 i ust. 3). Gminom pozostawiono jedynie prawo ustalania wysokości tej opłaty lokalnej. (Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały - art. 146 ust. 2 zd. 2).

Warto również zwrócić uwagę na unormowanie zawarte w art. 145 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Z porównania tych dwóch ostatnich przepisów (art. 146 ust. 2 zd. 2 i art. 145 ust.

1. wedle reguł wykładni systemowej wynika, że gminy mają obowiązek ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast dopiero jej wymiar w sprawie indywidualnej został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. To wszystko prowadzi do wniosku, że ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 0% stanowi rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie i jest zatem obejściem przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że uchwała nr [...] Rady Gminy w P. z [...] czerwca 2002 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji na terenie P. i B. została wydana z naruszeniem przepisu art. 146 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zatem należało uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza obowiązujących przepisów.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.