Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 12 grudnia 2001 r., I SA 2316/01

Sprawa

sprawy ze skargi Ryszarda P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy wypłacenia równoważnika remontowo-konserwacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu (...) z dnia 24 maja 1999 r., (...). III RN 80/02

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją (...) z dnia 29 lipca 1999 r., /data wynikająca z kserokopii decyzji nadesłanej przez organ/, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - po rozpatrzeniu odwołania Ryszarda P. od decyzji Szefa Biura Ochrony Rządu (...) z dnia 24 maja 1999 r. odmawiającej wypłacenia równoważnika remontowo-konserwacyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organy obu instancji decyzje odmowne uzasadniły treścią przepisu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./, w myśl którego żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje równoważnik mieszkaniowy w przypadku skorzystania z pomocy na budownictwo mieszkaniowe.

Ryszard P. uzyskał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe z funduszu MSW.

Organ odwoławczy zauważa, iż zarówno strona jak i organ posługują się nieprawidłowo określeniem świadczenia "równoważnik remontowo-konserwacyjny", gdyż zarówno z treści decyzji jak i pism strony wynika, że chodzi o równoważnik mieszkaniowy, a nie ekwiwalent konserwacyjny, o którym mowa w art. 35 ust. 2 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Podnoszona w odwołaniu niezgodność art. 39 ust. 2 ustawy z Konstytucją nie mogła być przez organ uwzględniona. W postępowaniu odwoławczym organ nie jest upoważniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją.

Jeżeli przepis nie utracił mocy jego stosowanie należy do obowiązków organu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard P. domagając się uchylenia obu decyzji, bądź rozważenia możliwości zwrócenia się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 39 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z przepisami art. 2 i 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/.

W uzasadnieniu skargi niekonstytycyjność przepisu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. polega na tym, że w poprzednim stanie prawnym pod rządami przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i przepisów wykonawczych skorzystanie z pomocy finansowej na budownictwo nie pozbawiało żołnierza /osoby uprawnionej/ do corocznego ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu. Przepis art. 39 ust. 2 pozbawia równoważnika osoby, które skorzystały z ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2.

Pierwotne brzmienie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. dawało podstawę do przyjęcia, że pomoc finansowa przyznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowiła ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery.

Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 106 poz. 678/ nadała nowe brzmienie temu przepisowi i nie usunęła znaku równości pomiędzy pomocą finansową, a ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery.

Zdaniem skarżącego nabył on roszczenie o wypłatę uzupełniającego ekwiwalentu. Do czasu wypłaty tego ekwiwalentu nie powinien być mu odebrany dodatek mieszkaniowy jako prawo nabyte.

Pomoc finansową otrzymał w 1992 r. w wysokości 1994 zł i nadal pobierał równoważnik remontowo-konserwacyjny wstrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Ustawa ta zniosła instytucję pomocy i możliwość zwrotu uzyskanej pomocy przewidzianą w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 1976 r.

Niemożność zwrotu pomocy stanowi pułapkę i rodzi wiele negatywnych konsekwencji np. uniemożliwia ubieganie się o przydział kwatery.

Niesprawiedliwy i dyskryminacyjny charakter ma przepis art. 39 ust. 2 stawiający znak równości pomiędzy pomocą na budownictwo a ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery.

W przypadku skarżącego ekwiwalent byłby 80 razy wyższy niż otrzymana w 1992 r. pomoc, bez uwzględnienia inflacji.

Porównując sytuację z żołnierzami, którzy otrzymali przydziały na duże kwatery można mówić o podwójnej dyskryminacji, gdyż nadal otrzymują równoważnik mieszkaniowy, a przyznawany ekwiwalent w zamian za rezygnację z kwatery jest w praktyce o połowę niższy od wartości kwatery. Otrzymując w 1992 r. symboliczną pomoc skarżący nie mógł przewidzieć, iż ustawodawca stworzy niekonstytucyjne normy prawne z naruszeniem zasady państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że spór co do wysokości ekwiwalentu w zamian za zrzeczenie się osobnej kwatery stałej nie podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania administracyjnego a skarżący był informowany, że roszczenie to podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym. Nie skorzystał także z prawa wniesienia odwołania od decyzji przyznających pomoc.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga Ryszarda P. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja ostateczna jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Szefa Biura Ochrony Rządu (...) z dnia 24 maja 1999 r. naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Sąd przede wszystkim uznał, iż jest właściwy w niniejszej sprawie, gdyż sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego żołnierzowi zawodowemu jest indywidualną sprawą administracyjną /z zakresu administracji publicznej/. Kwestię tę rozstrzygnął - wobec istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności - Sąd Najwyższy w wyroku III RN 68/00 z dnia 9 lutego 2001 r.

Oceniając legalność decyzji Sąd stwierdził, że organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego oraz wydały decyzje naruszając w sposób istotny przepisy prawa procesowego.

Przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ przyznają prawo do równoważnika mieszkaniowego osobom uprawnionym niezależnie od rodzaju zajmowanego lokalu /art. 39 ust. 1/.

Z uprawnienia tego zostały wyłączone osoby, które skorzystały z ekwiwalentu pieniężnego /pomocy finansowej/, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, albo nabyły zajmowaną kwaterę w trybie art. 58.

Z akt sprawy wynika, że Ryszard P., który decyzją (...) z dnia 5 grudnia 1995 r. otrzymał pomoc finansową bezzwrotną w postaci dodatkowej ulgi, wystąpił o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego dochodząc należnego - jego zdaniem - świadczenia przypadającego na syna z pierwszego małżeństwa.

Wobec odmowy wypłacenia świadczenia, z uwagi na cywilnoprawny charakter tego świadczenia pod rządami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., skarżący wytoczył powództwo cywilne przed Sądem Rejonowym dla W.-M.

Rozpoznając wniosek Ryszarda P. z dnia 30 kwietnia 1999 r. o wypłatę równoważnika organ winien uwzględnić treść art. 88 ust. 2 ustawy, który pozwalał żołnierzom zawodowym pobierającym równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19 ze zm./ zachować prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 i 2.

Jeżeli więc skarżący w drodze procesu cywilnego dochodził świadczenia w postaci ekwiwalentu /a więc przewidzianego w art. 88 ust. 2 ustawy/ to do czasu zakończenia postępowania sądowego organ nie powinien w tej sprawie wydawać decyzji.

Dopiero bowiem wynik procesu cywilnego rozstrzygnie, czy skarżący skorzystał z pomocy finansowej w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy i w związku z tym nie należy mu się równoważnik mieszkaniowy.

Kwestia ta dla sprawy przyznania równoważnika ma znaczenie prejudycjalne, co obligowało organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu zakończenia procesu przed sądem powszechnym z powództwa skarżącego.

Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę równoważnika stanowiło więc naruszenie norm procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy dopuściły się również innego naruszenia norm procesowych.

Skarżący składając wniosek z dnia 30 kwietnia 1999 r. dochodzone świadczenie określił mianem równoważnika remontowo-konserwacyjnego, chociaż w uzasadnieniu wniosku nazwał to świadczenie równoważnikiem mieszkaniowym z powołaniem się na przepis art. 39 ust. 2 ustawy, stanowiącym podstawę jego odmowy.

Przepisy ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przewidują zarówno ekwiwalent konserwacyjny /art. 35 ust. 2/ jak równoważnik mieszkaniowy /art. 39 ust. 1/, które są odmiennymi świadczeniami, a zasady i tryb przyznawania i wypłacania reguluje rozporządzenie MON z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, przysługujących osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 37 poz. 165 ze zm./.

Wydając decyzję w tej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wypłaty równoważnika remontowo-konserwacyjnego, chociaż w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 39 ust. 2 ustawy, który odnosi się do równoważnika mieszkaniowego.

Tego błędu nie skorygował organ odwoławczy. Organ utrzymując w mocy wadliwą decyzję, chociaż w uzasadnieniu wskazał na tę nieprawidłowość, to jednakże niewłaściwie ocenił istniejącą sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem.

W zaistniałej sytuacji rozstrzygnięcia organów dotyczące nieistniejącego obecnie "równoważnika remontowo-konserwacyjnego" nie odpowiadają obowiązującej regulacji materialnoprawnej, a ponadto istnieje wyraźna sprzeczność osnowy decyzji i ich uzasadnień, w których organy powołują i wyjaśniają podstawę prawną wyłączającą możliwość przyznania równoważnika mieszkaniowego.

Wobec błędnego określenia dochodzonego świadczenia organy stosując art. 7-9 Kpa winny wyjaśnić stronie stan prawny i odebrać oświadczenie co do rodzaju dochodzonego świadczenia, z uwzględnieniem iż na rozprawie skarżący oświadczył, że chodziło mu o uzyskanie równoważnika mieszkaniowego.

Powyższe naruszenia prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniają uchylenie obu decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.