Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po przekazaniu mu sprawy przez Wojewodę M., wnioskiem z 3 listopada 2000 r. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Kolegium a Wojewodą M. i wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Ryszarda, Grzegorza, Franciszka i Stanisława F. o stwierdzenie nieważności decyzji (...) Naczelnika Miasta i Gminy P. z 4 grudnia 1978 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 19.600 m[2] położonej we wsi Sz. gmina P., działka nr ewid. 142/1, obecnie włączona do gruntu działki nr ewid. 57.
We wniosku tym, który podpisał Prezes SKO, podano, że Kolegium nie podziela poglądu Wojewody M. i uważa, że Kolegium nie jest właściwe do rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawca podniósł, że stanowisko Wojewody prowadzi do sytuacji, w której nieważność stwierdzałby inny organ, niż ten, który jest właściwy do rozpoznania odwołania.
Ponieważ ostateczność decyzji nie jest wymogiem zastosowania art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, strona mogłaby niezależnie od siebie /teoretycznie nawet z różnym skutkiem/, kwestionować daną decyzję przed każdym z tych organów. Co więcej, jak zauważa Kolegium, przy przyjęciu stanowiska Wojewody, SKO byłoby właściwe wyłącznie do stwierdzania nieważności decyzji, od których nie wniesiono odwołania. Przy wniesionym odwołaniu organem właściwym musiałby być organ administracji rządowej. Zdaniem Kolegium nie ma żadnych racjonalnych przesłanek dla istnienia dwutorowego trybu postępowania. Wnioskodawca widzi problem przede wszystkim w tym, że literalna wykładnia art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ wskazuje na wojewodę jako na organ odwoławczy, zaś na SKO jako organ wyższego stopnia, dlatego też należałoby w tym przypadku zastosować wykładnię systemową.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewoda M. stwierdził, że nie widzi w przedmiotowej sprawie sporu kompetencyjnego na tle stosowania art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda również sądzi, że art. 9a tej ustawy wprowadza nieuzasadnioną dwutorowość postępowania administracyjnego, jednak jego zdaniem ten błąd legislacyjny nie może być naprawiany w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, a tylko w drodze zmiany nieracjonalnego przepisu. Zdaniem Wojewody, spór, którego dotyczy wniosek Kolegium ma charakter pozorny. Mógłby on wystąpić na tle stosowania art. 9a w razie wątpliwości dotyczących ustalenia organu właściwego de rozpatrzenia odwołania, ale nie w kwestii stwierdzenia nieważności, o której nie ma mowy w tym przepisie. Wojewoda podniósł również, że wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu dającego podstawę do twierdzenia, że Wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach wymienionych w art. 9a.
Kolegium pominęło jednocześnie zmiany, wprowadzone ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/, w art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Przypisywanie wojewodzie funkcji organu wyższego stopnia na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze wykładni byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wymieniono w tym przepisie wszystkie zagadnienia należące do kompetencji organu wyższego stopnia, w tym rozpatrywanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ omawiany przepis wymienia jedynie odwołania, doszukiwanie się w nim innych treści niż wynikające z literalnego brzmienia stanowi próbę nieformalnej zmiany prawa. Wojewoda uważa więc, że nie ma żadnego sporu kompetencyjnego, gdyż wojewoda nie będąc organem wyższego stopnia, nie może rozpatrywać wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma z tą kwestią nic wspólnego.
Wojewoda M. dodał, że gdyby Sąd uznał istnienie sporu kompetencyjnego, to wnosi o wskazanie jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W dniu powstania sporu kompetencyjnego /3 listopada 2000 r./, jak i obecnie obowiązuje zasada, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu Kpa nad organami jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych i takim właśnie wyjątkiem jest regulacja, przyznająca status organów wyższego stopnia wojewodom, jednak też tylko wtedy, gdy tak stanowią ustawy szczególne. W tej sytuacji rozstrzygnięcie przedstawionego sporu zależy przede wszystkim od odpowiedzi na pytanie, czy istnieją "przepisy szczególne" dające wojewodom status organu wyższego stopnia w sprawach administracyjnych, dotyczących gospodarki nieruchomościami. Jedynym przepisem szczególnym, jaki może tu być wzięty pod uwagę jest art. 9a znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznający wojewodom status organów odwoławczych w sprawach dotyczących m.in. wywłaszczania nieruchomości.
Jego jednoznaczne zakwalifikowanie jako wyznacznika kompetencji nadzorczych wojewody budzi jednak wątpliwości. Przepis ten mówi bowiem wyłącznie o wojewodzie jako o "organie odwoławczym" a nie użyto w nim określenia: "organ wyższego stopnia". Unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie upoważniają natomiast do tego, żeby łączyć lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie: "organ odwoławczy" i instytucję nadzoru, jaką jest zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej w trybie art. 154. Co prawda, ustalając kompetencję organów administracyjnych w obu tych zakresach kodeks posługuje się określeniem: "organ wyższego stopnia", ale trzeba zauważyć, że czyni to w inny sposób. Z przepisu w brzmieniu: "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia (...)" /art. 127 par. 2 Kpa/ nie wynika, że każdy organ nazwany organem odwoławczym jest jednocześnie organem wyższego stopnia.
Sam art. 127 par. 2 Kpa, przewiduje przecież wyjątki od zacytowanej wyżej reguły, w których organami odwoławczymi nie muszą być organy wyższego stopnia. Najważniejsze jest jednak to, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych mają całkowicie inny cel i inny charakter i choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu /właśnie w ręku "organu wyższego stopnia"/, to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Powinna istnieć ich stała kolejność i sekwencja czasowa ich stosowania: tok instancji gwarantujący ponowne pełne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ma pierwszeństwo przed nadzorem, w ramach którego można osiągnąć jedynie weryfikację dotychczasowej decyzji.
Z tych przyczyn, opierając się wyłącznie na wykładni literalnej dwóch pojęć /"organ wyższego stopnia" i "organ odwoławczy"/ niekonsekwentnie użytych przez ustawodawcę, nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku o kompetencji wojewodów w omawianej kategorii spraw, a utrudnia to dodatkowo wspomniana refleksja teoretyczna. Z pomocą jednak powinna przyjść w tej sytuacji wykładnia celowościowa art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując, że ustawodawca wprowadzając ten przepis działał racjonalnie i że istotną wartością powinna być jednolitość rozwiązań prawnych dotyczących porównywalnych sytuacji faktycznych, należy stwierdzić, że kompetencje odwoławcze i kompetencje nadzorcze w tej samej kategorii spraw powinny co do zasady spoczywać w rękach tej samej kategorii organów. Jeżeli starosta, będąc organem samorządu terytorialnego realizuje kompetencje organów administracji rządowej w zakresie spraw dotyczących m.in. wywłaszczania nieruchomości /art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ i odwołania od jego decyzji podejmowanych w tym zakresie mają być kierowane do wojewody jako organu administracji rządowej, to tym bardziej organ administracji rządowej powinien sprawować nadzór nad ostatecznymi decyzjami w sprawach wywłaszczeń. Wkroczenie w tym zakresie samorządowego kolegium odwoławczego byłoby złamaniem logicznej reguły i spowodowałoby podnoszoną groźbę dwutorowości postępowania.
Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim to, że brak jest jakichkolwiek racji, które przemawiałyby za tym, iż zamiarem ustawodawcy było rozdzielanie w tych sprawach funkcji organu odwoławczego od funkcji organ nadzoru i powierzenia ich różnym organom. Można przecież twierdzić, że zasadą funkcjonowania administracji publicznej oraz procedury administracyjnej jest założenie, iż jeden organ, którym jest organ wyższego stopnia łączy zadania organu odwoławczego w postępowaniu instancyjnym oraz organu nadzoru w postępowaniach nadzwyczajnych. Wyjątki od tej zasady, jakkolwiek dopuszczalne są następstwem jednoznacznego uregulowania, będącego wynikiem istnienia uzasadnionych racji przemawiających za odstąpieniem od podstawowych założeń ustrojowych i procesowych. Przykładowo taki wyjątek od zasad ustrojowych i procesowych został przyjęty w sprawach dotyczących komunalizacji mienia w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./.
Ponadto jedną z zasad przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest zasada, według której organ właściwy do rozpoznania odwołania jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji. Można więc bronić poglądu, że wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jest jednym ze sposobów określania organu wyższego stopnia. W każdym razie występowanie wątpliwości w tej kwestii nie może prowadzić do wniosków, których rezultatem jest niczym nie uzasadnione odstępstwo od zasad postępowania administracyjnego i reguł administrowania.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ prezentowany był pogląd, że w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest zawsze wojewoda. Celem zmian dokonanych powołaną ustawą z dnia 2 marca 2000 r., co wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, było przyjęcie unormowania, według którego określone sprawy z zakresu administracji rządowej należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego będą objęte właściwością wojewody jako organu wyższego stopnia, bez jakiegokolwiek rozróżnienia czy chodzi tu o funkcje organu odwoławczego, czy organu nadzoru. Należało więc dojść do wniosku, że w sprawach o których mowa w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewoda jest organem wyższego stopnia.
NSA uznał zatem, że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem "ustawy szczególnej", o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Obydwa te przepisy z kolei są "przepisami stanowiącymi inaczej", o jakich mowa w art. 17 pkt 1 Kpa Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wydających decyzje dotyczące wywłaszczania nieruchomości, a tym samym daje im kompetencję do stwierdzania nieważności tych decyzji /art. 157 par. 1 Kpa/, a także decyzji byłych kierowników urzędów rejonowych, których zadania z zakresu administracji rządowej przejęli starostowie.
Przedstawioną ocenę prawną przedstawił NSA postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r., OSA 1/01 i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ją w całej rozciągłości.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji, na podstawie art. 28 ustawy o NSA.