Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpoznaniu wniosku Zbigniewa P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (...) z dnia 15 grudnia 2000 r. o odmawiającą nadania mu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa decyzją (...) z dnia 24 lipca 2001 r., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 24 lipca 2001 r. przedstawiono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W związku z wnioskiem Zbigniewa P. o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw nadania uprawnień i licencji zawodowych przeprowadziła w dniu 20 października 2000 r. postępowanie kwalifikacyjne. W drugim jego etapie -egzaminie pisemnym - wnioskodawca uzyskał zaledwie 47 punktów z wymaganych 70. W rezultacie postępowanie zakończyło się dla niego wynikiem negatywnym.
Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r., (...) odmówił nadania Zbigniewowi P. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W dniu 2 stycznia 2001 r. Zbigniew P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym we wniosku zarzucił, że dokonana przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną ocena szeregu odpowiedzi na pytania egzaminacyjne była błędna w związku z nie wystarczającą znajomością przedmiotu przez jej członków.
Rozpatrując ponownie sprawę organ stwierdził, co następuje:
Zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, postępowanie kwalifikacyjne o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej /Dz.U. nr 115 poz. 745/ określono w rozdziale 5 szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, ustalania jego kosztów oraz nadawania uprawnień i licencji zawodowych. Na podstawie par. 14 tego rozporządzenia, ustalono regulamin działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w którym uregulowano tryb przeprowadzania egzaminu na licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z par. 20 ust. 2 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w etapie drugim postępowania kwalifikacyjnego zespół kwalifikacyjny przeprowadza egzamin pisemny polegający na rozwiązaniu przez osobę zainteresowaną testu zawierającego 100 pytań, które dotyczą zakresu wiedzy wynikającej z minimum programowego zatwierdzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dla kursów specjalistycznych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Natomiast zgodnie z par. 22 tego regulaminu, etap drugi postępowania kwalifikacyjnego uznaje się za zakończony wynikiem pozytywnym dla osoby zainteresowanej, jeżeli osoba ta uzyskała co najmniej 70 procent maksymalnej liczby punktów.
W przedmiotowej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna sporządziła w dniu 21 października 2000 r. z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego protokół zgodnie z wymogami określonymi w par. 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. i w par. 21 ust. 2 regulaminu. Z protokołu wynika, że wnioskodawca uzyskał na egzaminie pisemnym 47 punktów, a więc poniżej progu ustalonego w par. 22 regulaminu, co nie dawało mu możliwości przystąpienia do etapu trzeciego, polegającego na sprawdzeniu w formie egzaminu ustnego wiadomości praktycznych dotyczących działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego, zgodnie z art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję z dnia 15 grudnia 2000 r. o odmowie nadania licencji zawodowej.
Należy stwierdzić, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami zostało przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną przeprowadzone zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. i wydanym na jego podstawie regulaminem działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskodawcy trzeba stwierdzić, że podważanie dokonanej przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną oceny odpowiedzi udzielonych na pytania testowe jest nie uzasadnione, ponieważ zespół kwalifikacyjny prawidłowo, zgodnie z zasadami określonymi w par. 21 regulaminu, dokonał oceny wyników egzaminu pisemnego. Organ nie dopatrzył się naruszenia prawa i zasad określonych w regulaminie działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w postępowaniu kwalifikacyjnym przeprowadzonym w dniu 20 października 2000 r. Zbigniew P. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 lipca 2001 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, polegające na nienależytym wyjaśnieniu sprawy. W skardze oraz piśmie z dnia 22 września 2003 r. podniósł poza tym, że organ nie ustosunkował się do jego zarzutów związanych z nieprawidłowym przebiegiem drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego. Zdaniem skarżącego, test nie został prawidłowo zredagowany. Chodziłoby tu między innymi o pytania o numerach: 26, 29, 31, 34, 37, 65, 66, 68, 69, 83, 84 m i 88, gdyż wiążą się one z brakiem możliwości udzielenia jednoznacznej odpowiedzi. Nieprawidłowe postawienie pytań miało oczywisty wpływ na możliwość poprawnego rozwiązania problemów, a co za tym idzie zaliczenia drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez pośredników na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Pośrednikiem w obrocie nieruchomościami może być osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową nadaną w trybie przepisów rozdziału 4 powołanej ustawy. Otrzymanie licencji poprzedza spełnienie warunków określonych w art. 182 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest między innymi uzyskanie oceny pozytywnej w postępowaniu kwalifikacyjnym przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną. Uprawnionym do nadawania licencji jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast /art. 191 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Odmowa nadania licencji następuje w drodze decyzji /art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, co zapewnia właściwą ochronę interesów strony, zdyskwalifikowanej jako osoba mająca zostać uprawnioną do wykonywania zawodu pośrednika nieruchomościami. Uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 Kpa, powinno zawierać szczegółowe podanie przyczyn negatywnego rozstrzygnięcia dla strony.
W odniesieniu do osoby skarżącego odmowa nadania licencji oparta została na dyskwalifikacji jego wiedzy. Okoliczność ta jednakże nie znalazła należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim w uzasadnieniu tej decyzji nie przeprowadzono dogłębnej i merytorycznej analizy podstawy uzyskania przez skarżącego takiej a nie innej oceny, i to mimo zgłoszonych organowi przez skarżącego w tej mierze różnych zarzutów, w tym zarzutu Wadliwego zredagowania pytań testowych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustosunkowując się do tych zarzutów, ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna sporządziła w dniu 20 października 2000 r. z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego protokół odpowiadający wymogom określonym w par. 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. i w par. 21 ust. 2 regulaminu, z którego to protokołu wynika, iż skarżący uzyskał na egzaminie pisemnym tylko 47 punktów, a więc poniżej progu ustalonego w par. 22 regulaminu, co nie pozwoliło na pozytywne zaliczenie egzaminu i przejście do kolejnego etapu postępowania kwalifikacyjnego w postaci egzaminu ustnego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podkreślił poza tym, że Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo, zgodnie z zasadami określonymi w par. 21 regulaminu, oceniła egzamin pisemny, któremu poddał się skarżący. Organ nie odniósł się więc w ogóle do zarzutów skarżącego dotyczących kwestii merytorycznej poprawności przeprowadzonego testu egzaminacyjnego i prawidłowości uzyskanego w związku z tym wyniku. Wyjaśnienie sprawy z tego punktu widzenia było zaś nieodzowne, skoro założeniem przeprowadzania egzaminu jest z natury rzeczy rzetelny sprawdzian koniecznej wiedzy osób egzaminowanych.
Odnosząc się do tego zagadnienia, należy zgodzić się co do zasady ze skarżącym, że pytania powinny być tak sformułowane, aby odpowiadający. odpowiednio przygotowany teoretycznie i praktycznie, rozumiał ich sens i istotę. Pytania testowe muszą zatem być jednoznaczne. Podzielić też trzeba pogląd, że zdający powinien uzyskać należyte pouczenie co do samej konstrukcji pytań /np. zamknięte, otwarte, alternatywne/ i sposobu udzielania na nie odpowiedzi. Pożądane jest także, ażeby egzaminowani byli uprzedzeni o wchodzących w grę wariantach odpowiedzi na pytania objęte testem egzaminacyjnym. Wszystko to oznacza, że organ w związku z decyzją odmawiającą nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami powinien również zweryfikować wzorzec prawidłowych odpowiedzi, jeżeli takowy w ogóle istniał. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby taki wzorzec stworzyć na potrzeby postępowania administracyjnego.
Reasumując, mimo zgłaszanych przez skarżącego w omówionym zakresie stosownych zarzutów w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zostały one wyjaśnione, aczkolwiek było to powinnością organu /art. 7, art. 77 Kpa/. Wprawdzie skarżący sformułował swoje zarzuty niezbyt precyzyjnie, wyrażając się przy tym niepochlebnie o członkach Komisji Kwalifikacyjnej, niemniej jednak nie zwalniało to organu od wyczerpującego i dostatecznego wyjaśnienia sprawy.
Jeżeli zatem w myśl art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa - zasada ta odnosi się to również do etapu postępowania kwalifikacyjnego -i skoro w sprawie w tym względzie dopuszczono się istotnych uchybień, to tym samym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.