Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją (...) z dnia 2 grudnia 1999 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania Stanisława M. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-O. z dnia 4 października 1999 r. w sprawie przyznania pomocy w postaci posiłku w roku szkolnym 1999/2004 w Szkole Podstawowej w Ż. dla córki Agnieszki, utrzymało decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na ustalenia postępowania organu pierwszej instancji, z których wynika, iż dochód miesięczny rodziny Stanisława M. wynosi 2.033,17 zł, a kryterium dochodowe, wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - 1.118 zł. Udzielając pomocy w postaci posiłków w roku 1999/2000 w Szkole Podstawowej w Ż. dla córki Agnieszki organ, ze względu na wysokość dochodu, ustalił odpłatność za to świadczenie w wysokości 25 procent kosztu zakupu posiłków.
Oceniając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium powołało się na przepis art. 16 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, ustanawiający przedmiotowe świadczenie jako zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym. Do przyznania tej pomocy gmina jest zobowiązana niezależnie od sytuacji dochodowej osoby lub rodziny. Zgodnie z treścią art. 5 powołanej ustawy pomoc udzielana w tej formie podlega zwrotowi na zasadach określonych w art. 34 ustawy. W niniejszej sprawie ma zastosowanie ust. 5 tegoż artykułu, z którego wynika, że gmina w zakresie zadań własnych określa w drodze uchwały zasady zwrotu wydatków poniesionych przez nią na wydatki rzeczowe. Zgodnie z par. 2 uchwały (...) Zarządu Gminy w K.-O. z dnia 27 kwietnia 1997 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków przeznaczonych na dożywanie dzieci wynika, że świadczenie w postaci gorącego posiłku dla uczniów jest bezpłatne w przypadku gdy dochód na osobę w rodzinie kształtuje się poniżej 150 procent kryterium dochodowego w rodzinie, ustalonego w oparciu o art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przy dochodzie kształtującym się w przedziale 150-200 procent - jak w niniejszej sprawie - zgodnie z par. 3 pkt 1 uchwały rodziny ponoszą opłaty w wysokości 25 procent zakupu posiłku.
Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z powyższymi uregulowaniami. Podniesiony przez Stanisława M. fakt uczęszczania jego córki do szkoły specjalnej nie ma wpływu na odpłatność lub zwolnienie z tej odpłatności.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław M., który nie zarzucając naruszenia prawa podnosi, iż córka jego uczęszcza do szkoły specjalnej, w której dzieci otrzymują bezpłatne posiłki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Stanisława M. zasługiwała na uwzględnienie, a sąd administracyjny - stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie będąc związany granicami skargi stwierdził nieważność obu decyzji w części, jako wydanych bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia odpłatności za posiłki w szkole.
W podstawie prawnej decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-O. z dnia 4 października 1999 r. oprócz przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ powołana została uchwała (...) Zarządu Gminy w K.-O. z dnia 9 września 1999 r., zmieniająca uchwałę (...) z dnia 28 kwietnia 1997 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków na dożywianie dzieci. Z powołaniem się na przepisy obu uchwał organ ustalił odpłatność za posiłki w szkole w wysokości 25 procent kosztu zakupu.
Oceniając legalność powyższej decyzji Sąd stwierdził, iż podstawa prawna, na której oparto rozstrzygnięcie co do sposobu ustalenia odpłatności, jest wadliwa. Przepisy art. 34 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej przewidują obowiązek zwrotu wydatków na zasiłki celowe, jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, określone zgodnie z art. 4 tej ustawy i następnie zwaloryzowane. Art. 34 ust. 5 ustawy upoważnia gminę w zakresie zadań własnych do określania w drodze uchwały zasad zwrotu, jak również do ustalania na podstawie wywiadu środowiskowego sytuacji osoby i rodziny oraz ustalanie jaka część wydatków, o których mowa w ust. 3 i 4 /art. 34/, podlega zwrotowi. Przepis nie określa bliżej organu gminy, a jej obowiązki wymienione w tym przepisie mają niejednolity charakter. Polegają one na:
1/ określeniu zasad zwrotu, 2/ ustaleniu na podstawie wywiadu środowiskowego sytuacji osoby i rodziny, 3/ ustaleniu jaka część wydatków na usługi opiekuńcze, lecznicze, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki celowe i wydatki na pokrycie kosztów pogrzebu podlega zwrotowi.
Zdaniem Sądu obowiązek wymieniony w pkt 1, odnoszący się do określenia w drodze uchwały gminy zasad zwrotu świadczeń, nawiązuje do kompetencji stanowiących organów gminy i stanowi upoważnienie do wydania aktu o charakterze ogólnym. Akt ten jest więc adresowany nie tylko do organów wykonawczych gminy, lecz także ogółu jej mieszkańców, a ze względu na umocowanie w ustawie ma charakter przepisów prawnych, mających moc powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ winien być uchwalony przez radę gminy, jako ustanawiającej tzw. przepisy gminne /art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/.
Wprawdzie redakcja przepisu art. 34 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie jest zbyt jasna i może nastręczać trudności interpretacyjne, lecz użyte przez ustawodawcę sformułowania pozwalają przyjąć, iż zdanie pierwsze zawierające obowiązek określenia zasad zwrotu może być adresowane tylko do organu uchwałodawczego i stanowiącego gminy, a więc jej rady i odpowiada kompetencjom tegoż organu, unormowanym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Natomiast dalsza część przepisu, w którym ustawodawca zawarł obowiązek ustalenia na podstawie wywiadu środowiskowego sytuacji osoby lub rodziny oraz ustalenie części wydatków podlegających zwrotowi, a więc mających charakter indywidualno-konkretny odnosi się do organów upoważnionych do orzekania w indywidualnych sprawach w drodze decyzji. Stosownie do art. 46 ust. 5 i 5a ustawy o pomocy społecznej jest nim kierownik ośrodka pomocy społecznej lub inna osoba upoważniona przez radę gminy do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Za takim podziałem wymienionych w art. 34 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej kompetencji i aktów prawnych przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna, lecz przede wszystkim wykładnia systemowa, wspierająca się na przedstawionych wyżej uregulowaniach w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o pomocy społecznej. Innymi słowy upoważnienie do działania organów gminy zamieszczone w art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ odnosi się do rady gminy w zakresie obowiązku określenia w drodze uchwały zasad zwrotu świadczeń z pomocy społecznej zaś w pozostałej części adresowane jest do organów wykonawczych, wydających w tych sprawach decyzje administracyjne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Zarząd Gminy w K.-O. wydając uchwały (...) z dnia 28 kwietnia 1997 r. i (...) z dnia 7 września 1999 r., dotyczące zasad zwrotu wydatków przeznaczonych na dożywianie dzieci, działał poza granicami wyznaczonymi przez ustawę. Ani ustawa o pomocy społecznej, ani też ustawa o samorządzie gminnym nie statuuje takich uprawnień dla organów wykonawczych gminy. Przewidziana w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym możliwość wydania zarządzenia nie sankcjonuje działania Zarządu Gminy w K.-O. w tej sprawie z uwagi na zawężenie uprawnień organu wykonawczego gminy tylko do zarządzeń porządkowych i tylko w przypadkach nie cierpiących zwłoki. W tej sytuacji decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K.-O. z dnia 4 października 1999 r., w części odnoszącej się do ustalenia odpłatności za posiłki w wysokości 25 procent kosztów zakupu, co stanowi w istocie obowiązek zwrotu w tej części przyznanej decyzją pomocy w postaci posiłków w roku szkolnym 1999/2000 r., została wydana bez podstawy prawnej. Przesłanka taka mieści się w przepisie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na to, iż kwalifikowaną wadą dotknięta jest tylko część decyzji Sąd stwierdził jej nieważność tylko w tej części. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest wprawdzie przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części, lecz w orzecznictwie sądowym począwszy od wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 /OSP 1991 z. 4 poz. 95 z glosą T. Wosia/ dopuszcza się taką możliwość jako zgodną z ogólnymi zasadami Kpa. Sąd podzielając pogląd w prezentowanym wyżej wyroku, jak również linię orzecznictwa, stanowiącą jego kontynuację ograniczył się do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie orzeczenia obowiązku zwrotu pomocy, jako że w pozostałym zakresie decyzja ta nie naruszała prawa.
Rozpoznając odwołanie Stanisława M. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło tę wadę decyzji i z rażącym naruszeniem prawa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, zamiast orzec na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Ta wada decyzji z dnia 2 grudnia 1999 r. mieszcząca się w przesłance z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa prowadziła do stwierdzenia jej nieważności w określonej wyżej części.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.