Uzasadnienie
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto L. wnosiło o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] uchylającą decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w sprawie nabycia własności działki nr [...], o powierzchni [...] m kw., położonej w L. przy ulicy [...] i orzekającą o odmowie komunalizacji. Skarżący domagał się przy tym uchylenia także decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie twierdząc, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowe mienie stanowiło mienie ogólnonarodowe – państwowe i należało do Centralnej Dyrekcji [...] i z tego powodu nie było możliwe orzeczenie o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości.
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się – na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzją z dnia [...] marca 1999r., nr [...] znak: [...] Wojewoda [...], działając na zasadzie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę-Miasto L. z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m kw., wykazanej w księdze wieczystej KW – [...] (część) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. Pismem z dnia 9 lutego a następnie 2 lipca 2001 r. P. S.A. wystąpiły o wskazanie przez Wojewodę podstawy prawnej powyższej decyzji, informując przy tym, iż przedmiotowy teren, na zasadzie przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948) stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego w/w Spółki, która złożyła w tej materii stosowny wniosek do Wojewody [...].
Uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji a także stwierdzając, że podmiot, który winien uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie brał w nim udziału, postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie komunalizacyjne, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. uchylił decyzję o stwierdzeniu nabycia na własność przez Miasto L. w/w nieruchomości i orzekł o odmowie komunalizacji.
W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda podniósł, że w wyniku wznowionego postępowania i zebrania materiału dowodowego ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się we władaniu Centralnej Dyrekcji [...] w W., co potwierdzać miała decyzja Naczelnika Miasta w N. z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...]. Decyzją tą przekazano bowiem Centralnej Dyrekcji w użytkowanie działkę o numerze [...], o powierzchni [...] m kw. w skład, której wchodzi działka nr [...].
Ponadto stwierdzono, że Komisja Inwentaryzacyjna występując o komunalizację w/w nieruchomości pominęła w karcie inwentaryzacyjnej fakt istnienia na niej zarządu P.. Ponieważ zatem przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego ani do organów jemu podległych organ uznał, że w sprawie brak było podstaw do orzeczenia o jej komunalizacji na zasadzie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja1990 r. przepisy wprowadzające (...).
W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto L. podniosło, iż została ona wydana w oparciu o niepotwierdzoną kserokopię decyzji nr [...] i w dodatku nieopatrzoną klauzulą prawomocności, zauważając przy tym, że ciężar dowodu uzyskania przedmiotowego mienia przez P. spoczywa na tym podmiocie, który przedłożył wspominaną kserokopię swojego tytułu prawnego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie uwzględniła odwołania Gminy i utrzymała w mocy decyzję Wojewody stwierdzając, że przedmiotowe mienie było mieniem państwowym – ogólnonarodowym. Wynika to zarówno z karty inwentaryzacyjnej jak i wypisu z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N.. Decyzją Naczelnika Miasta w N. nr [...] mienie to zostało przekazane Centralnej Dyrekcji [...], a następnie doszło do protokolarnego przekazania gruntu w dniu 2 sierpnia 1976 r., w której to czynności uczestniczył przedstawiciel Zarządu Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miejskim w N.. Komisja powołała się w tym miejscu na notarialnie potwierdzony protokół z dnia 2 sierpnia 1976 r., który został przedstawiony w postępowaniu odwoławczym.
Zdaniem organu odwoławczego, brak klauzuli prawomocności na wspomnianej decyzji w niczym nie podważa faktu jej podjęcia, a ponadto brak było również żadnych danych co do tego, iż decyzja ta została następnie unieważniona lub w jakikolwiek sposób podważona.
Wg Komisji, jeśli odwołujący stara się podważyć istnienie wspomnianej decyzji to winien – zgodnie z zasadą, że ciężar dowodu określonego faktu obciąża tego, kto z faktu tego wywodzi skutki prawne – okoliczność tę udowodnić.
Reasumując Komisja stanęła na stanowisku, że znajdująca się w aktach sprawy kserokopia opatrzonej pieczęcią decyzji nr [...] stanowi dostateczną podstawę do ustalenia, iż przedmiotowe mienie należało w dacie 27 maja 1990 r. do P. a nie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu, w której skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W skardze zarzucono, że choć – zgodnie z przepisem art. 76 § 1 k.p.a. niepoświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia nie może stanowić ani dokumentu urzędowego ani jego odpisu, tego rodzaju kserokopia stała się podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto zaznaczono także, iż pomimo poczynionych poszukiwań w Archiwum Państwowym W. oraz zespołów Urzędu Miejskiego w N. oryginału w/w decyzji nie odnaleziono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mięć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji. Oznacza to, że Sąd władny jest stwierdzić nieważność, bądź uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jeżeli organ administracji publicznej dopuści się naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., którą stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miejską L. własności spornej nieruchomości, zasadniczym problemem było udzielenie odpowiedzi na pytanie: kto z dniem 27 maja 1990 r. stał się właścicielem tej nieruchomości. Niewadliwe ustalenie w tym względzie ma istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia formalnego, związanego z podstawą wszczęcia postępowania wznowieniowego, do którego doprowadzić może tylko podmiot, będący stroną postępowania (art. 147 k.p.a.), jak i z punktu widzenia materialnoprawnego. W niniejszej sprawie co prawda doszło do wznowienia postępowania z urzędu, co należy uznać za prawidłowe, lecz jednocześnie nastąpiło bez odpowiedniego uzasadnienia prawnego, bo z naruszeniem art. 28 k.p.a., bezzasadne poszerzenie kręgu stron o P. S.A.
W związku z tym stwierdzeniem należy podkreślić, że w procesie komunalizacji stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko wtedy, gdy legitymuje się tytułem własności gruntu. Takie określenie stron odnosi się do postępowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994r., I SA 979/93, ONSA z 1995 r., nr 1, poz.50 i z dnia 10 września 1996 r., I SA 561/95, ONSA z 1997 r., nr 3, poz.130). Dopuszczenie zatem do udziału w postępowaniu w rozpatrywanej sprawie P. S.A. było wadliwe, skoro brak jest odpowiednich dokumentów potwierdzających tytuł prawny tej Spółki w odniesieniu od spornej działki. Miarodajnie wszak Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła - w oparciu o odpis z księgi wieczystej nr Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. dla przedmiotowej nieruchomości, w tym działki nr [...] - że nieruchomość ta jako składnik mienia ogólnonarodowego była w dniu wejścia ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.
Nr 32, poz.191 ze zm.; zwanej dalej ustawą z 1990 r.), tj. w dniu 27 maja 1990 r., własnością Skarbu Państwa. Pozytywną przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 powyższej ustawy stanowi stwierdzenie, że określone składniki mienia ogólnonarodowego należały w dniu wejścia tej ustawy do podmiotów wskazanych w jej art. 5 ust.
1. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie tego artykułu najistotniejszą bowiem kwestię stanowią charakter i cechy mienia objętego postępowaniem. Organ powinien więc ustalić, czy objęte komunalizacją ex lege mienie w dniu 27 maja 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz czy w dacie tej należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Na wskazanej podstawie prawnej Wojewoda [...] wydał swoją ostateczną decyzję z dnia [...] marca 1999 r. o komunalizacji spornej działki nr [...]. Decyzję tę organ mógł zweryfikować w postępowaniu wznowieniowym, ale tylko w razie zaistnienia jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a.
W zaskarżonej decyzji wskazano, że doszło do ujawnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu [...] marca 1999 r. Dlatego też należy podkreślić, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych, podobnie jak nowych dowodów, należy rozumieć nowe okoliczności i nowo odkryte dowody nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie nowe okoliczności faktyczne wskazane przez Wojewodę [...], tylko formalnie pozwalały na wznowienie postępowania komunalizacyjnego. W żadnym razie jednak, skoro nie znalazły potwierdzenia w dowodach, nie mogły zadecydować o uchyleniu decyzji komunalizacyjnej z 1999 r.
Zaznaczyć trzeba, że w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązany był jednoznacznie ustalić, czy nadmieniona nowa okoliczność faktyczna rzeczywiście wystąpiła. W tym celu należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego i oparły się na dowodach niemiarodajnych. Trafnie bowiem skarżąca Gmina zarzuciła, że sama kserokopia decyzji Naczelnika Miasta w N. z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...], bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem, nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. Dokument urzędowy musi być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Tylko wtedy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może jednak być potraktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 77 k.p.a.). Omawiana kserokopia niewątpliwie powinna zostać oceniona wespół z podstawowym dokumentem postępowania komunalizacyjnego, jakim jest, zgodnie z art. 17 powołanej wyżej ustawy z 1990 r., spis inwentaryzacyjny mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. W spisie inwentaryzacyjnym (karta inwentaryzacyjna [...]) sporna działka została ujęta jako mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 1990 r.
Należy też wskazać, że z żadnego dowodu nie wynika, iż wymieniona w kserokopii decyzji z dnia [...] lipca 1976 r. nr [...] działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2, wykazana w księdze wieczystej KW [...], obejmuje sporną działkę nr [...]. Ustalenia poczynione w tym względzie przez organy nie znajdują więc potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Organ odwoławczy za udowodnione przyjął poza tym fakty uwidocznione w notarialnie poświadczonym protokole z dnia 2 sierpnia 1976 r. dotyczącym przekazania przez Zarząd Gospodarki Terenami przy Urzędzie Miejskim w N. działki o nr [...] Centralnej Dyrekcji [...] w W.. Okoliczności tej nie można jednak przyjąć za udowodnioną, bowiem zgodnie z art. 81 k.p.a. należało uprzednio stworzyć stronie możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, która dowód przeprowadziła, powinności tej nie uczyniła zadość.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej nie wynika w każdym razie, że strony postępowania zostały o treści omawianego dokumentu powiadomione lub że stworzono im możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed jej zakończeniem. Ponadto należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że w aktach administracyjnych nadesłanych do sądu dokumentu tego brak.
Stwierdzić więc należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Dlatego też trzeba przyjąć, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77, 80,81 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł, jak w sentencji.