Uzasadnienie
Zarząd Powiatu Ż. uchwałą (...) z dnia 15 września 1999 r. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu /Dz.U. nr 91 poz. 578/ oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ odwołał z dniem 15 września 1999 r. Ryszarda P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w Ż., bez zachowania okresu wypowiedzenia. Uzasadnienie odwołania podano w załączniku do tej uchwały.
Powyższą uchwałę Zarządu Powiatu zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda M., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z prawem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż powołanie przepisu art. 38 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty, jako podstawy prawnej podniesionych zarzutów w odniesieniu do dyrektora szkoły, jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie nieważności uchwały. Odwołanie ze stanowiska w oparciu o ten przepis może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Ocena, jak i uznanie organów administracyjnych w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego lecz powinny być szczegółowo i dokładnie wywiedzione i uargumentowane. Zarzuty sprecyzowane w uzasadnieniu uchwały nie dają podstaw do zastosowania art. 38 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty lecz powinny być rozpatrzone w kontekście art. 34a tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Ż. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi w świetle art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Przepisy rozdziału 8 cyt. ustawy o samorządzie powiatu regulują kwestię nadzoru nad działalnością powiatu. Z przepisów tych wynika różnorodność organów nadzoru oraz środków nadzoru. Przesłanki stosowania środków nadzoru nie są jednolite. Niektóre ze środków nadzoru powinny być stosowane obligatoryjnie, a skorzystanie z innych pozostawione jest uznaniu organów nadzoru. Dlatego też należało rozważyć czy przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym stanowią zamkniętą całość i tworzą kompletną regulację prawną każdej z instytucji nadzoru nad działalnością powiatową, czy też w zakresie korzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego wymagają współstosowania z nimi przepisów normujących zaskarżanie aktów i czynności do sądu administracyjnego, zawartych w ustawie o NSA.
Po utracie kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, organ nadzoru ma możliwość wedle swego uznania, skorzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego, do której może być dołączony wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały /art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym/. Skarga wnoszona do sądu zapoczątkowuje spór sądowy, co do zgodności z prawem uchwały organu powiatu. Przepis art. 81 ust. 1 nie zawiera w przeciwieństwie do art. 85 żadnych postanowień dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a tylko otwiera drogę organowi nadzoru do jej wniesienia. W art. 85 określone są warunki dopuszczalności skargi, natomiast w art. 81 mowa jest tylko o możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Nie określa się w nim żadnej przesłanki wniesienia skargi poza utratą przez organ nadzoru kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały, ani też wprost nie wskazuje się przesłanek do jej wniesienia.
Regulacja prawna art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym na tle innych przepisów rozdziału o nadzorze nad działalnością powiatową, w szczególności cyt. art. 85 uzasadnia stwierdzenie, że skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego została potraktowana w przepisie art. 85 tej ustawy jako pomocniczy instrument nadzoru nad działalnością powiatu. Z takiej regulacji prawnej oraz z charakteru samej skargi wynika, że do zasad jej wnoszenia należy stosować przepisy ustawy o NSA, nakładające na organ nadzoru obowiązek wezwania właściwego organu samorządu powiatowego do usunięcia naruszenia prawa, w trybie i ze wszystkimi skutkami określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 listopada 1999 r. /OPS 5/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 46/ stwierdził, iż "warunkiem dopuszczalności skargi wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego /art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest uprzednie wezwanie przez wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./".
Uchwałę tę należy mieć na uwadze, gdyż przepisy rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym są nadzwyczaj zbieżne z przepisami rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym.
Przepisy tych rozdziałów regulują nadzór nad działalnością komunalną i działalnością powiatu w sferze odpowiednich wspólnot samorządowych, wykonywaną przez odpowiednie organy samorządowe.
Wobec tego, iż Wojewoda M. przed wniesieniem skargi nie wezwał Zarządu Powiatu do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 cyt. ustawy o NSA/, skargę jako niedopuszczalną na mocy art. 27 ust. 2 cyt. ustawy o NSA należało odrzucić.