Uzasadnienie
I SA 2498/03
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 12115 m², położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej własność C. S., W. G. i D. G. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], Burmistrz Gminy K. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 23893,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Organ powołując treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podał, że Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustaliła stawkę wysokości 50 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 302740 zł, a wartość po podziale 350527 zł. Na tej podstawie ustalona została wysokość opłaty adiacenckiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2003 r., [...], uchyliło decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał, że przeprowadzone postępowanie zawiera szereg uchybień formalnych, jak i narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego - art. 9 i 10 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a, gdyż strony nie zostały zawiadomione o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Przesądza to o wadliwości całego postępowania. Wynikająca z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dyspozycja do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest generalnym upoważnieniem do wydania aktu prawnego o charakterze normatywnym. Możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej wynika z powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak uchwały rady gminy w przedmiocie stawki procentowej oznacza faktyczną niemożność ustalenia tej opłaty w drodze decyzji, ale wyłącznie z uwagi na niemożność określenia stawki procentowej. Upoważnienie dla rady gminy ma charakter ograniczony, bowiem nie może ona decydować o wprowadzeniu lub odstąpieniu od zamiaru ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, może podjąć wyłącznie uchwałę w zakresie stawki procentowej. Zatem organ nie naruszył zasady niedziałania prawa wstecz, ani nie wydał decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział istniały przepisy umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Kwestionowana decyzja została wydana przed upływem trzyletniego okresu przedawnienia (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z tego względu nie ma podstaw do uwzględnienia żądania o umorzenie postępowania w sprawie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący C. S., W. G. i D. G. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako niezgodnej z prawem. Skarżący podnieśli m.in., że uchwała rady gminy jako akt prawa miejscowego wymagała ogłoszenia. Dopiero po dniu wejścia w życie uchwały powstała prawna możliwość zastosowania jej ustaleń. Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2003 r. ma zastosowanie do podziałów zatwierdzonych w okresie jej obowiązywania, a nie do dokonanych przed jej wejściem w życie. Tej argumentacji nie uwzględniło SKO w W., które co prawda uchyliło decyzję Burmistrza K., jednak z uwagi na uchybienia procesowe. Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem jest możliwe wtedy, gdy w dniu podziału obowiązuje uchwała rady gminy w sprawie stawki opłaty. Uchwała taka ma charakter normatywny i jest materialnoprawną podstawą do wydania decyzji. Artykuł 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do art. 145, ale wskazany w art. 145 termin trzech lat oznacza tylko tyle, że decyzja w sprawie opłaty może być wydana w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Podstawowym warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest istnienie w dniu podziału uchwały w sprawie stawki. W dniu wydania decyzji o podziale ([...] grudnia 2000 r.) nie było takiej uchwały, a zatem także podstaw prawnych do obciążenia opłatą adiacencką. Została złamana zasada niedziałania prawa wstecz. Artykuł 145 ust. 2 ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dotyczy spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami o podziale, jeżeli nie upłynęło 3 lata z pominięciem stawki opłaty ustalonej w uchwale. W toku postępowania o podział nieruchomości organ miał obowiązek poinformowania o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ nie podzielił argumentów skargi co do możliwości ustalenia opłaty tylko wtedy, gdy w dniu podziału istniała uchwała w sprawie stawki. Powodem uchylenia decyzji pierwszej instancji było naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie została naruszona zasada niedziałania prawa wstecz, ani o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dniu wydania decyzji o podziale istniała ustawowa podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, a decyzja wydana została w ciągu 3 lat od podziału nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu.
Podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem stanowi art. 98 ust. 4 w związku z art. 145, 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), co zresztą przyznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia 8 października 2003 r. Jednak organ odwoławczy z naruszeniem powołanych wyżej przepisów pominął, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu konieczne są regulacje nie tylko przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale także istniejące w dniu podziału nieruchomości w uchwale rady gminy, określającej stawkę tej opłaty. Brak takiej uchwały oznacza brak podstawy prawnej do ustalenia wysokości opłaty. Należy zatem przyjąć, że niepodjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie stawki powoduje, że mimo istnienia podstawy ustawowej do jej ustalenia (art. 98 ustawy o gn) burmistrz nie ma możliwości jej ustalenia, gdyż ustawa określa tylko maksymalną jej wysokość, a poszczególne rady gmin, w ramach przyznanych im przez ustawę uprawnień, określają stawkę, która może być mniejsza niż przewidziane w ustawie 50 % różnicy wartości nieruchomości. Oznacza to, że o tym, czy dojdzie do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje organ, gdy spełnią się przesłanki przewidziane w ustawie oraz, gdy rada gminy w drodze uchwały ustali wysokość stawki procentowej. Uchwała w tym przedmiocie stanowi przepis o charakterze normatywnym i jest materialnoprawną podstawą – w zakresie wysokości stawki procentowej – do wydania decyzji.
Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm). Równocześnie zgodnie z art. 88 ust. Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nie ogłoszony nie wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Nie ulega wątpliwości, że norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców gminy wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, a więc jest normą powszechnie obowiązującą, stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 3062/01, niepubl.). Uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została ogłoszona w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego nr 77, poz. 2013. Z paragrafu 4 tej uchwały wnika, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co nastąpiło 19 marca 2003 r. Zatem uchwała weszła w życie 3 kwietnia 2003 r. i ma zastosowanie do zdarzeń prawnych, a takim jest podział nieruchomości powodujący możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, powstałych po tej dacie. Skoro w dniu podziału nieruchomości (8 grudzień 2000 r.) Gmina K. nie miała ustalonej stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to nie można przyjąć, że istniejąca w dacie podziału podstawa ustawowa była wystarczająca do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej.
Wobec powyższego Sąd postanowił, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).