Uzasadnienie
Zarząd Gminy R. skarży do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzje Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 1998 r. nr (...) oraz z dnia 30 grudnia 1998 r. nr (...), orzekające o nieodpłatnym przekazaniu Gminie R. i Gminie Miasta R. na współwłasność nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr ewid. 107/2 o powierzchni 44.981 m2.
Na podstawie akt administracyjnych /których uporządkowanie zasługuje na docenienie/ Sąd ustali, że decyzją z dnia 14 czerwca 1995 r. nr G.XI.7222/45/20/95 Wojewoda (...) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa własności opisanej nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 19979, przez Gminę i Miasto R. "wraz z urządzeniami wysypiska śmieci". W uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ Wojewoda stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. Miasto i Gmina R. stanowiły jedność administracyjnoprawną, zanim jednak doszło do wydania decyzji deklaratoryjnej o nabyciu przez nie własności, nastąpił ich podział na dwie odrębne osoby prawne, które nabyły osobowość prawną z dniem 1 stycznia 1992 r. W czasie między tą datą a datą wydania decyzji komunalizacyjnej gminy nie doszły do porozumienia co do podziału mienia, a zatem należało orzec według stanu z dnia 27 maja 1990 r., mając świadomość, że w razie braku porozumienia sprawa będzie wymagała decyzji Prezesa Rady Ministrów. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna.
Pismem z dnia 16 lutego 1998 r. nr (...) Prezes Rady Ministrów powiadomił zainteresowanych, iż na wniosek Zarządu Miasta R. zostaje wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie podziału mienia komunalnego, nabytego przez Miasto i Gminę R. "mocą 291 ostatecznych decyzji komunalizacyjnych Wojewody (...)".
W swym wystąpieniu z dnia 17 marca 1998 r. Zarząd Gminy R. zgłosił wniosek, by kierować się w sprawie zasadą terytorialności, co byłoby równoznaczne z nieodpłatnym przyznaniem spornej nieruchomości na wyłączną własność Gminie R. Przeciwny wniosek wysuwał Zarząd Miasta R., domagając się przyznania nieruchomości Miastu R. lub na współwłasność obu gmin.
Decyzją z dnia 15 czerwca 1998 r. /pkt 2/ Prezes Rady Ministrów orzekł na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ o nieodpłatnym przekazaniu Gminie R. i Gminie Miasta R. na współwłasność nieruchomości położonej w B. i oznaczonej jako działka nr 107/2 o powierzchni 44.981 m2 /pkt 1 decyzji nie dotyczy niniejszej sprawy/. W uzasadnieniu decyzji podał, że wyodrębnienie Gminy R. nastąpiło z dniem 1 stycznia 1992 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r. w sprawie podziału lub połączenia niektórych miast i gmin, w których działały wspólne organy, oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib /Dz.U. nr 87 poz. 397/. Jednakże już w dniu 30 grudnia 1991 r., uchwałą nr XIII/79/91, ówczesna Rada Miasta i Gminy R. ustaliła dla podziału majątku zasadę miejsca położenia majątku, czyniąc wyjątek od tej zasady w uchwale nr XIII/82/91 z tej samej daty, obejmujący wysypisko śmieci, ta nieruchomość bowiem miała pozostać we współposiadaniu nowo utworzonych gmin do czasu uregulowania spraw własnościowych gruntu, na którym wysypisko jest zlokalizowane. Z powodu braku zgody między stronami Prezes Rady Ministrów rozpoznawał sprawę i stwierdził, że jakkolwiek wysypisko śmieci znajduje się we wsi B. na terenie gminy R., służy ono mieszkańcom obu gmin będących w sporze i zostało utworzone przez ówczesną jednostkę wspólną samorządu terytorialnego, a więc w kosztach przedsięwzięcia uczestniczyli mieszkańcy obu jednostek w obecnych granicach. Ówczesna Rada Miasta i Gminy R. wyraziła w uchwale nr XIII/82/91 intencję, by wysypisko śmieci służyło obu nowo utworzonym gminom, należy więc uznać, że zgodne z tą intencją jest ustanowienie współwłasności spornej nieruchomości.
Zarząd Gminy R. nie zgodził się z taką argumentacją i pismem z dnia 29 czerwca 1998 r. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Zarządu Gminy, kierunek orzecznictwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy samorządowej powinien w pełni nawiązywać do orzecznictwa dotyczącego komunalizacji na podstawie przepisów wprowadzających tę ustawę, a więc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Decyzja z dnia 15 czerwca 1998 r. "godzi w przyjętą powszechnie zasadę własności miejscowej". Zapewnienie mieszkańcom dostępu do wysypiska śmieci i własność gruntów to dwie odrębne kwestie. Intencją ówczesnych radnych było zapewnienie dostępu do wysypiska, a nie zagwarantowanie prawa własności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 15 czerwca 1998 r. w części objętej punktem 2. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia 30 grudnia 1998 r. podał, że sposoby nabycia mienia komunalnego określa art. 44 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 16 poz. 74 ze zm./. Punkt 2 tego artykułu ma zastosowanie w sprawie. Nie uzależnia on decyzji Prezesa Rady Ministrów od zajęcia stanowiska przez inny organ, a wyrażone w sprawie opinie Wojewody (...) i Sejmiku Samorządowego mają znaczenie tylko pomocnicze. Nie ma natomiast zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, także więc uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 (...), dotycząca wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 tej właśnie ustawy, nie może mieć zastosowania.
W skardze na tę decyzję Zarząd Gminy R. wnosi o uchylenie obu decyzji Prezesa Rady Ministrów pod zarzutem naruszenia art. 7 Kpa przez naruszenie równości stron wobec prawa. Polemizując z argumentami organu orzekającego, zwraca uwagę, że wysypisko śmieci nie jest we władaniu gminy miejskiej, lecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej. Jedynie słuszna jest zasada terytorialności.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wyjaśniając, że orzeczenie niezgodne z żądaniem jednej ze stron nie jest tożsame z naruszeniem zasady równości w rozumieniu art. 7 Kpa. Powtórzono także argument, iż za współwłasnością opowiedziała się Rada Miasta i Gminy w uchwale nr XIII/82/91.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ w rozpatrywanej sprawie w ogólnie nie powinno było dojść do zastosowania art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, nabycie mienia komunalnego w tym trybie następuje "w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4". Artykuł 4 tej ustawy z kolei stanowi, że "Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów (...)". Jeżeli jednak uwzględnić podstawę prawną rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r. w sprawie podziału lub połączenia niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy, oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib /Dz.U. nr 87 poz. 397/ i odnieść ją do treści tego rozporządzenia i jego załączników, okazuje się, że w stosunku do miasta i gminy R. dokonano nie podziału gmin /art. 4 ustawy samorządowej/, lecz "podziału wspólnych organów działających w miastach i sąsiadujących z nimi gminach (...)", co jednoznacznie wynika z par. 1 tego rozporządzenia. To zaś oznacza, że w tym zakresie podstaw prawną rozporządzenia nie był art. 4 ustawy samorządowej, lecz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, ten bowiem przepis zobowiązywał Radę Ministrów do rozstrzygnięcia w terminie do dnia 30 września 1991 r. m.in. "o podziale organów wspólnych, o których mowa w ust. 1". Trzeba więc jeszcze przypomnieć, że art. 4 ust. 1 cytowanej tu ustawy mówił o "jednostkach podziału terytorialnego, w których w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. nr 16 poz. 96/ działały wspólne organy dla miasta i sąsiadującej z nimi gminy, utworzone na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 ust. 1 pkt 3", to jest ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183 ze zm./.
Analizując art. 21 tej ostatniej ustawy, nietrudno dostrzec, że chodzi w nim nie o połączenie jednostek terytorialnych miasta i sąsiadującej z nimi gminy, lecz o "utworzenie wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy", przy czym "Wspólna rada narodowa nosi nazwę rady narodowej miasta i gminy".
Uwzględniając wszystkie te przepisy prawa, trzeba wyciągnąć jedyny dopuszczalny wniosek, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, to jest w dniu 27 maja 1990 r., funkcjonowały dwie odrębne jednostki podstawowe podziału administracyjnego: miasto R. i gmina R., z których każda miała wyznaczone prawnie granice i terytorium. Te dwie odrębne jednostki terytorialne łączyła jedynie swoista unia personalna, albowiem zamiast odrębnych w każdej z nich rad narodowych postanowiono o utworzeniu wspólnej dla obu rady narodowej. Trzeba jednak podkreślić, że utworzenie wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy w trybie art. 21 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183 ze zm./ nie prowadziło w skutkach do powstania nowej jednostki podziału terytorialnego. Jednostkami podstawowymi tego podziału pozostawały nadal, w dotychczasowych granicach, miasto i sąsiadująca z nim gmina. Potwierdzał to przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, który głosił, że jednostki podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego /miasta i gminy/, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz.
Wszystko to oznacza, że - wbrew poglądom Wojewody (...) w decyzji komunalizacyjnej oraz Prezesa Rady Ministrów w decyzjach zaskarżonych - Miasto i Gmina R. nie stanowiły jedności administracyjnoprawnej w dniu 27 maja 1990 r. i nie nabyły osobowości prawnej z dniem 1 stycznia 1992 r. w wyniku podziału /jak chce Wojewoda/ czy też w wyniku wyodrębnienia gminy R. /jak chce Prezes Rady Ministrów/; w dniu 27 maja 1990 r. nadal funkcjonowały w dotychczasowych, własnych granicach miasto R. i gmina R., tworząc z tym dniem z mocy prawa dwie gminy w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, to jest jako wspólnoty samorządowe z odpowiednim terytorium. Jedyne odstępstwo od tej zasady dotyczyło wyłącznie sfery prawa wyborczego /art. 4 ust. 1-3 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r./ i nie mogło przenosić się na sferę majątkową, a więc nabycie mienia komunalnego. Pod tym względem przecież nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu komunalizacyjnym następowało uwłaszczenie gmin, a nie organów samorządowych. Jakkolwiek podstawowy w sprawie komunalizacji art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających posługiwał się formułą "mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego", był to jedynie wyróżnik nawiązujący do poprzednio obowiązującej zasady jednolitej własności państwowej, przy której rady narodowe reprezentowały Państwo na swoim terenie. Natomiast konsekwencją zastosowania tej formuły było nabycie z mocy prawa mienia ogólnonarodowego przez "właściwe gminy", nie zaś przez organy samorządowe. To oznacza, że w sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie gmina Miasta R. i Gmina R., każda z nich bowiem tworzyła od dnia 27 maja 1990 r. odrębną wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ustawy samorządowej i każda z nich odrębnie uzyskała osobowość prawną w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Wspólność organów miała, i to przejściowo, tylko ten skutek, że każda z tych gmin była reprezentowana przez te same organy.
Gdyby w przedstawiony sposób interpretowano wyżej omówione przepisy prawa, nie powstałby w ogóle problem sporu o mienie, który faktycznie jest sporem o terytorium gminy. W warunkach odrębności terytorialnej dwóch jednostek podziału terytorialnego państwa, będących gminami o prawnie ustalonych granicach i obszarze, w ogóle nie jest możliwy spór terytorialny bez naruszenia granic tych gmin. Takie właśnie założenie przyjął Trybunał Konstytucyjny w wykładni art. 5 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stwierdzając w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91, że określenie "gmina właściwa", użyte w tym przepisie, oznacza "gminę, na obszarze której położonej są nieruchomości (...)". To, że wykładni dokonano w odniesieniu do przedsiębiorstwa objętego komunalizacją, nie zmienia samej zasady zawartej w tej wykładni, ponieważ ta zasada wprost wynika z art. 1 ust. 2 ustawy samorządowej wprowadzającego kryterium terytorialności na równi z kryterium wspólnoty samorządowej mieszkańców gminy. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda naruszył w istotny sposób zasadę terytorialności, ponieważ dokonał komunalizacji spornej nieruchomości /i innych/ na rzecz nieistniejącej jednostki podziału terytorialnego, którą określił jak "miasto i gminę R.". Takiej jednostki podziału terytorialnego kraju nie było ani w dniu 27 maja 1990 r., ani przed tą datą.
Wojewoda przeoczył okoliczność, że ma do czynienia z dwiema niezależnymi gminami, tyle że pozostającymi czasowo "pod władzą" tych samych organów, a przez to niejako wymusił sytuację, w której powstała potrzeba podziału mienia w sensie terytorium, nieprzewidziana przez prawo. Trzeba bowiem uwzględnić jeszcze jeden istotny problem prawny. Mianowicie w art. 44 pkt 2 ustawy samorządowej wymienia się przekazanie mienia "w drodze porozumienia zainteresowanych gmin" jako formę nabycia mienia komunalnego. Jak już jednak powiedziano, ta forma nabycia mienia komunalnego może być stosowana tylko "w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy". Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Ponadto nie można zapominać, że takie porozumienie ma być następstwem utworzenia lub zmiany granic gminy, nie może zaś poprzedzać tych działań. Nie można bowiem przyjmować założenia, że porozumienie, o którym mowa w art. 44 pkt 2 ustawy samorządowej, może być prawotwórcze w sferze prawa publicznego i kształtować w sposób pierwotny granice gmin. Przecież w myśl art. 4 ustawy samorządowej ustalanie granic gmin następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, nie ma tu więc miejsca na jakiekolwiek "porozumienie" gmin zainteresowanych, a także na decyzje Prezesa Rady Ministrów.
Błąd interpretacyjny, jaki popełniono w rozpatrywanej sprawie, nie wystąpiłby, gdyby prawidłowo odczytano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r., które zacytowano na wstępie. Mianowicie par. 1 tego aktu rozpoczyna się od słów: "Dokonuje się podziału wspólnych organów /podkr. Sądu/ działających w miastach i sąsiadujących z nimi gminach (...)", a tytuł tabeli załącznika nr 1 brzmi: "Gminy po podziale wspólnych organów". Nie ma więc /bo być nie mogło/ słowa o podziale gmin. Błędne interpretowanie przez Wojewodę (...) art. 5 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w procesie komunalizacyjnym spowodowało, że między zainteresowanymi gminami powstał spór o własność jednej z nieruchomości, będący w rzeczywistości sporem terytorialnym. W okolicznościach tego sporu powstały pozory, że może on być rozstrzygnięty w sposób wskazany w art. 44 pkt 2 ustawy samorządowej, co doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji Prezesa Rady Ministrów. Jak miały wykazać wywody Sądu, tylko pozornie było możliwe skorzystanie przez Prezesa Rady Ministrów z uprawnienia określonego w tym przepisie. W rzeczywistości stan sprawy w ogóle nie odpowiadał hipotezie omawianego tu przepisu /"utworzenie lub zmiana granic gminy"/.
Już tylko na marginesie można powiedzieć, że w sprawie chodzi o pierwotne nabycie mienia komunalnego /komunalizacja wadliwie przeprowadzana/, a żaden z przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ nie daje podstaw do wnioskowania, iż jest możliwe stwierdzenie nabycia mienia ogólnonarodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1, na współwłasność gmin. Nawet tam, gdzie "niepodzielne składniki mienia komunalnego" służą realizacji zadań "więcej niż jednej gminy", ustawodawca nie przewidział współwłasności. Jest to zresztą logiczne następstwo stosowania kryterium terytorialności.
Rozpoznając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zgodność z prawem tylko dwóch zaskarżonych decyzji Prezesa Rady Ministrów, wydanych na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Przedmiot rozpoznania wyznaczał w tym wypadku granice orzekania i dlatego Sąd uchylił zaskarżone decyzje zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Choć Sąd dopatrzył się naruszeń prawa przez Wojewodę (...) w postępowaniu komunalizacyjnym i naruszenia te szczegółowo omówił, wskazując na nie jako na źródło naruszenia prawa przez Prezesa Rady Ministrów, nie mógł jednak orzekać o legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia 14 czerwca 1995 r., nie ona bowiem była przedmiotem skargi. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wydaje się konieczne usunięcie we właściwym trybie administracyjnym przyczyn powstania sporu terytorialnego.