Uzasadnienie
I SA 2513/03
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji nr [...] Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w W. i przekwaterowania M. P. wraz z osobami wspólnie zamieszkałymi do kwatery zastępczej przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2003 r. Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o zwolnieniu przez M. P. osobnej kwatery stałej, a następnie o jego przekwaterowaniu wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami do kwatery zastępczej nr [...] przy ul. [...] w W., składającej się z jednego pokoju z ciemną kuchnią o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2, uzasadniając wydanie tej decyzji faktem nie uiszczenia przez skarżącego czynszu i opłat z tytułu zajmowania osobnej kwatery stałej.
Od powyższej decyzji w dniu 23 czerwca 2003 r. odwołała się J. P. podnosząc, iż jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej na skutek długotrwałej choroby i rekonwalescencji męża M. P. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż w najbliższym czasie poprawi się znacznie sytuacja materialna rodziny i będzie w stanie uregulować wszelkie zobowiązania wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestie związane z regulacją opłat za osobną kwaterę stałą, a także konsekwencje nie wywiązywania się z nich przez użytkownika kwatery, określa art. 38 ust 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.). W myśl powoływanych przepisów, dyrektor oddziału terenowego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu kwatery i zarządza przekwaterowanie do wskazanej kwatery zastępczej.
W związku z systematycznym wzrostem zadłużenia powstałego w wyniku nie uiszczenia przez skarżącą występującą w imieniu męża opłat za zajmowaną kwaterę, organ pierwszej instancji wezwał w dniu 31 lipca 2001 r. (znak pisma: [...]) go do uregulowania istniejących zaległości w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.
W dniu 31 grudnia 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. (znak pisma: [...]) ze względu na dalsze nie uiszczenie opłat, wskazał kwaterę zastępczą przy ul. [...] w W., informując jednocześnie, iż w przypadku odmowy jej przyjęcia i nie uregulowania należności, w terminie trzech miesięcy zostanie zarządzone przymusowe przekwaterowanie.
Z uwagi na brak zainteresowania ze strony M. P. w kwestii spłaty istniejącego zadłużenia oraz braku wpłat regulujących bieżące należności, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] marca 2002 r. decyzję nr [...] orzekającą o obowiązku zwolnienia osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w W. i zarządzającą przymusowe przekwaterowanie do kwatery zastępczej nr [...] przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. M. P. odwołał się podnosząc, iż zaistniała sytuacja jest przyczyną przejściowych problemów finansowych, które obecnie zakończyły się gdyż podjął on z dniem 1 kwietnia 2003 r. pracę na pełnym etacie. Zobowiązał się także do spłaty zaległości wykazanych w zaskarżonej decyzji w najbliższym terminie.
Jednocześnie pomimo wydania powyższej decyzji organ pierwszej instancji na wniosek M. P. z dnia 8 kwietnia 2002 r. wyraził zgodę na podpisanie ugody zobowiązującej do spłaty istniejącego zadłużenia w ratach, lecz zainteresowany nie zgłosił się w celu jej podpisania
W dniu [...] czerwca 2002 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. jako organ drugiej instancji wydał edycję nr [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] marca 2002 r. Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. ze względu na naruszenie trybu określonego w art. 38 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W związku z dalszym wzrostem zadłużenia w dniu 3 października 2002 r. Oddział Terenowy nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wskazał J. i M. P. kwaterę zastępczą nr [...] przy ul. [...] w W. informując, iż odmowa jej przyjęcia i dalsze nie wnoszenie opłat przez kolejne trzy miesiące spowoduje, iż zarządzone zostanie przymusowe przekwaterowanie.
Brak reakcji zainteresowanego w kierunku zmniejszenia zaległości pomimo działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania egzekucyjnego (m. in. wezwanie ostateczne do zapłaty z dnia 19 lutego 2003 r.) było przyczyną wydania przez Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. orzekającej o zwolnieniu przez M. P. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami zajmowanej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. i przekwaterowania do kwatery zastępczej nr [...] przy ul. [...] w W., którą to decyzję z przyczyn podanych wyżej organ drugiej instancji utrzymał w mocy.
Skargę na decyzję organu drugiej instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazała na naruszenie prawa polegającego na tym, że w postępowaniu nie wyczerpano pełnej drogi odwoławczej tj. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który sprawuje nadzór nad Oddziałami Rejonowymi i tylko on, zdaniem skarżącej, ma prawo wydawać decyzje ostateczną i reprezentować Wojskową Agencję Mieszkaniową na zewnątrz na podstawie art. 13 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.). Wskazała, że spór ma charakter cywilno-prawny i powinien być rozstrzygany przez sąd powszechny, a nie na drodze postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonych orzeczeń wydanych przez organ administracji publicznej z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż podniesione w jej uzasadnieniu. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza akt postępowania administracyjnego nie pozwala Sądowi na ocenę w jakim charakterze uczestniczyła w tym postępowaniu J. P., a w szczególności czy organy administracyjne uznawały ją za stronę postępowania obok męża M. P., czy też za pełnomocnika męża.
Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2003 r. doręczona została obojgu małżonkom (k. 15 i 16 akt sądowych). Od decyzji tej wpłynęły odwołania wniesione przez J. P. (z dnia 23 czerwca) i M. P. (z dnia 17 czerwca 2003 r.).
Do odwołania M. P. zostało dołączone upoważnienie z dnia 17 czerwca 2003 r. przez niego podpisane, w którym umocował swoją żonę i małoletnią córkę do załatwienia wszystkich spraw związanych ze spłatą zadłużenia oraz wykupu mieszkania przy ul. [...]. O ile z treści pełnomocnictwa nie wynikło umocowanie do działania jego żony przed organami administracji publicznej w sprawie związanej z decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. i odwołaniem od tej decyzji, jednakże wobec faktu, że upoważnienie takie zostało złożone wraz z odwołaniem od decyzji, organ winien wezwać M. P. do wyjaśnienia, czy umocowanie to dotyczy toczącego się postępowania administracyjnego i czy w takim celu zostało złożone. Organ jednakże tego nie uczynił
Z kolei z sentencji decyzji z dnia [...] września 2003 r. wydanej przez organ drugiej instancji wynika, że decyzja ta wydana została na skutek odwołania J. P. W uzasadnieniu J. P. raz jest określona jako strona postępowania, a następnie jako pełnomocnik męża. I tak na stronie drugiej uzasadnienia napisane jest: "od powyższej decyzji w dniu 23 czerwca odwołała się Pani J. P. podnosząc, że jej rodzina...". Następnie na tej samej stronie dwa akapity niżej organ określa J. P. jako pełnomocnika męża bowiem w uzasadnieniu napisane jest: "zadłużenia powstałego w wyniku nie uiszczenia przez skarżącą występująca w imieniu męża".
Jeżeli organ uznał, że J. P. jest pełnomocnikiem męża, to stwierdzić należy, że umocowanie z dnia 17 czerwca 2003 r. nie dawało jej uprawnień do wniesienia odwołania bowiem, jak wyżej wskazano, dotyczyło ono jedynie spłaty zadłużenia i wykupu mieszkania.
Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. M. P. oświadczył, że upoważnił żonę do podejmowania w jego imieniu wszelkich czynności i że taki cel miało umocowanie w postępowaniu administracyjnym. Wskazał także, że to on wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a J. P. była jego pełnomocnikiem, której dotychczasowe czynności przed Sądem potwierdził.
Dlatego jak już wyżej wskazano organ winien wezwać M. P. do wyjaśnienia czy złożone wraz z jego odwołaniem pełnomocnictwo dotyczy umocowania żony do złożenia odwołania i reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym.
Fakt działania J. P. jako pełnomocnika męża powinien także wynikać z sentencji decyzji, o ile na skutek prawidłowego pełnomocnictwa działałaby ona w imieniu męża Nie wskazanie w jakim charakterze występuje w postępowaniu administracyjnym J. P. oraz nie wyjaśnienie umocowania jej do działania w imieniu męża, skutkuje naruszeniem przez organ przepisów art. 7, 8, 28, i 32 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.
Podnieść również należy, że oprócz naruszenia przepisów proceduralnych, organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 38 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368). Zgodnie z treścią tego przepisu wydanie decyzji o przymusowym przekwaterowaniu musi być poprzedzone wskazaniem przez dyrektora oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej innej kwatery lub lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku odmowy przyjęcia kwatery lub lokalu dyrektor zarządza przymusowe przekwaterowanie.
Z akt sprawy nie wynika, aby M. P. było doręczone pismo z dnia 3 października 2002 r. z propozycją objęcia kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. Akta nie zawierają bowiem dowodu doręczenia tego pisma.
Dlatego nie sposób przyjąć, aby decyzja organu pierwszej instancji była poprzedzona wskazaniem innej kwatery w rozumieniu art. 38 wyżej powołanej ustawy.
Odnośnie przedstawionych w uzasadnieniu skargi zarzutów podnieść należy, że w dacie wydania decyzji organem uprawnionym do wydanie decyzji o przymusowym przekwaterowaniu był zgodnie z treścią art. 38 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organem drugiej instancji w tych sprawach był dyrektor Oddziału Rejonowego (art. 13 ust. 5 wyżej wskazanej ustawy). Wobec tego niezasadne jest stanowisko skarżącego, że decyzje zostały wydane przez niewłaściwe organy.
Również niezasadny był zarzut o braku uprawnień organów administracyjnych do wydania decyzji o przymusowym przekwaterowaniu, gdyż uprawnienie to wynika wprost z art. 38 ustawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 tej ustawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji określi stronę postępowania, a jeżeli strona będzie reprezentowana przez pełnomocnika, zażąda złożenia prawidłowego pełnomocnictwa, a przed ewentualnym wydaniem decyzji o przymusowym przesiedleniu, podejmie działania o których mowa w treści art. 38 ustawy z 22 czerwca 1999 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 368).