Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 4 czerwca 1982 r., I SA 255/82

Teza

1. Decyzja administracyjna, powołująca się na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, co do którego akta sprawy nie dostarczają dowodu, że był on poddawany analizie i aktualizacji w okresach pięcioletnich, podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Do czynności tych zobowiązane są właściwe organy treścią par. 36 ust. 1 instrukcji w sprawie szczegółowego zakresu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz metody, trybu i formy ich opracowania /zarządzenie nr 47 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 września 1968 r. - Dz.Bud. nr 12 poz. 62, wydane na podstawie art. 27 pkt 1 i 2 ustawy a dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./.
2. Uchyleniu przez Sąd podlega również decyzja administracyjna, powołująca się na przeznaczenie w planie gruntów rolnych wysokiej klasy na cele nierolnicze, jeżeli wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/, a akta sprawy nie dostarczają dowodu na temat dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do przepisów tej ustawy, do czego organy administracji zostały zobowiązane treścią art. 112 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 4 tej ustawy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Marianny C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 października 1981 r. nr BPP.ZR-440/8/26/81 w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego L. Zakładów Farmaceutycznych "Polfa" w L. i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 16 lipca 1981 r., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Lubelskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Uzasadnienie

Prezydent Miasta L., decyzją z dnia 16 września 1981 r. nr GT.III.8380/3/39/81, zatwierdził plan realizacyjny L. Zakładów Farmaceutycznych "Polfa" przy ul. W. w L. Decyzja ta nie zawierała uzasadnienia.

Od decyzji tej odwołała się do Wojewody Lubelskiego Marianna C., stwierdzając, że plan realizacyjny obejmuje jej działkę, będącą gruntem rolnym klasy I o wysokiej kulturze rolniczo-ogrodniczej. Opracowany 15 lat temu projekt planu szczegółowego - zdaniem Marianny C. - powinien być poddany weryfikacji.

Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymał w mocy skarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z obowiązującym planem szczegółowym rejonu przemysłowo-składowego H., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady narodowej w L. nr 56/347/66, działka Marianny C., położona przy ul. W. nr 46, jest przewidziana pod rozbudowę L. Zakładów Farmaceutycznych "Polfa". Wyłączenie tej działki z planu realizacyjnego wymagałoby zmian w planie szczegółowym, co nie jest możliwe z uwagi na inwestycje poczynione na terenach sąsiednich. Ponadto w uzasadnieniu stwierdza się, że Marianna C. nabyła działkę w 1980 r., kiedy plan szczegółowy był prawomocny i teren działki był przeznaczony na cele przemysłowo-składowe.

Marianna C. zaskarżyła decyzję Wojewody Lubelskiego do naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając że:

1/ motywowanie niemożliwości wyłączenia działki z planu realizacyjnego inwestycjami poczynionymi na terenach sąsiednich opiera się na nieprawdziwych przesłankach, na tych terenach bowiem, poza utwardzeniem części drogi dojazdowej, nic nie zrobiono, 2/ nie jest również prawdą, że działkę nabyła w 1980 r., gdyż nabyła ją w 1961 r., 3/ nie uwzględnia się faktu, że działka jest jej jedynym źródłem utrzymania, 4/ na przyległym terenie znajdują się nieużytki tzw. Zimne Doły, które powinny być wykorzystane na cele budowlane, 5/ plan zagospodarowania przestrzennego sprzed 15 lat powinien być zaktualizowany w duchu przepisów nakazujących maksymalne oszczędzanie gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych.

Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Jak wynika z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/, grunty rolne wysokiej jakości nie mogą być przeznaczone na cele nierolnicze, w tym także na cele inwestycyjne, a z art. 13 ust. 5 ponadto wynika, że odstępstwo od wskazanej zasady jest dopuszczalne jedynie w wypadkach wyjątkowo uzasadnionych, gdy zezwalają na to przepisy szczegółowe. Z kolei art. 112 ust. 1 tej ustawy nakazuje terenowym organom administracji państwowej, właściwym w sprawach planowania przestrzennego, dostosowanie w okresie dwóch lat obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego do przepisów tej ustawy. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska obowiązuje od dnia 1 września 1980 r. W aktach sprawy brak jest informacji, czy i w jaki sposób powołane przepisy ustawy zostały zastosowane. Wprawdzie okres dwóch lat, o którym mowa w art. 112, upływa z dniem 31 sierpnia 1982 r., lecz zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja z dnia 16 września 1981 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego L. Zakładów Farmaceutycznych "Polfa" przy ul. W. w L., obejmująca nieruchomości Marianny C., wydane zostały w okresie obowiązywania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a zatem do zgodnego z prawem załatwienia sprawy, będącej przedmiotem skargi, niezbędne jest uwzględnienie jej przepisów.
2. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie powołują się na plan szczegółowy rejonu przemysłowo-składowego H. z 1966 r. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./ plany zagospodarowania przestrzennego podlegają okresowej analizie co do przyjętych w nich założeń i ustaleń; stosownie do wyników tej analizy organy właściwe do sporządzania planów dokonują odpowiedniej aktualizacji planów. Przepis par. 36 ust. 1 instrukcji w sprawie szczegółowego zakresu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz metody, trybu i formy ich opracowywania, wprowadzonej zarządzeniem nr 47 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 3 września 1968 r. /Dz. Bud. nr 12 poz. 62/, wydanym jako przepis wykonawczy do ustawy o planowaniu przestrzennym /art. 27 pkt 1 i 2/, ustala, że plany podlegają analizie w okresach odpowiadających okresom wieloletnich planów gospodarczych /planów pięcioletnich/. Z powołanych przepisów wynika, że szczegółowy plan rejonu przemysłowo-składowego H., zatwierdzony w 1966 r., powinien podlegać analizie w związku z każdym kolejnym planem pięcioletnim. W aktach sprawy brak jest dowodów przeprowadzenia takich analiz.
3. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakazują organom administracji państwowej podejmowanie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony /art. 7 Kpa/. Organy te powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/. Pełne wyjaśnienie stanu faktycznego, umożliwiające prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, powinno znaleźć swe odbicie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 par. 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zaś wyjaśniać podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonych decyzjach brak jest wymaganego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej co do nieprawidłowości zamierzonego wykorzystania gruntów rolnych wysokiej jakości, wątpliwości dotyczących aktualności planu zagospodarowania przestrzennego z 1966 r., stwierdzeń w sprawie niewykorzystania gruntów rolnych wcześniej wywłaszczonych itp., jak również informacji co do wymaganej przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym analizy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem jego aktualności i określenia sposobu wykonania wskazanych wyżej przepisów tej ustawy o ochronie gruntów rolnych wysokiej jakości.

Reasumując Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności w stopniu niezbędnym do stanowczego jej rozstrzygnięcia. Stanowi to przede wszystkim naruszenie wskazanych wyżej art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Naruszono także przepis art. 107 par. 3 Kpa, dotyczący uzasadnienia decyzji. Zachowanie wymagań tego przepisu, przy tak wielu wątpliwościach i niejasnościach występujących w sprawie, sprzyjałoby prawidłowości jej załatwienia. Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów - stosownie do art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 oraz art. 209 Kpa - należało orzec, jak w sentencji.

Sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia ze szczególnym uwzględnieniem dyspozycji art. 7 Kpa, nakazującego załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W tym zakresie istnieje zbieżność interesu społecznego i indywidualnego. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane.