Uzasadnienie
Przewodniczący Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy Wojewodzie M. decyzją z 17 września 1999 r., (...) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. z 8 kwietnia 1999 r., (...) umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności Jacka K., uzasadniając to brakiem uzupełnienia zapisu o pogorszeniu stanu zdrowia oraz nie podaniem nowego adresu, co uniemożliwiło doręczanie stronie wysyłanej korespondencji. Organ odwoławczy dodał, że strona zgodnie z art. 41 par. 1 Kpa, strona ma obowiązek powiadomić organ administracyjny o każdej zmianie swego adresu. Skoro Jacek K. nie dopełnił powyższego obowiązku, to należało przyjąć, ze doręczenie pod dotychczasowym adresem miało skutek prawny.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z 17 września 1999 r., (...) Jacek K. wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Stwierdza, że dopełnił wszystkich czynności, aby doprowadzić do badania przez Komisję Lekarską. Powiatowy Zespół wiedział o osadzeniu go w Zakładzie Karnym w Ż., a więc przyczyna nie doręczania mu korespondencji tkwi po stronie organów administracji.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności przy Wojewodzie M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono w niej, że zarzuty merytoryczne podniesione w skardze nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że w orzecznictwie NSA przyjęto wyrażony w literaturze pogląd, iż treść a nie nazwa przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną por. np. wyrok z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81 i postanowienie z dnia 20 listopada 1981 r., II SA 848/81, /ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 i 118/. Przy czym orzecznictwo to jest zgodne, że pod pojęciem decyzji należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administrującego, wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata w konkretnie wskazanej sprawie zewnętrznej. Ze sprawą zewnętrzną mamy do czynienia wówczas, gdy między organem administracji publicznej a adresatem rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani też podległość służbowa. To ustalenie terminologiczne jest istotne chociażby z tego względu, że w przepisach prawa materialnego upoważnienie organu do działania w formie decyzji administracyjnej może się kryć pod różnymi nazwami, takimi jak np. zezwolenie, zgoda, koncesja, pozwolenie, uprawnienie, zakaz, nakaz, rozkaz, zarządzenie, orzeczenie czy nawet zaświadczenie. Można powiedzieć, że terminem "decyzja" określa się Kpa indywidualne akty administracyjne rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończące sprawę w danej instancji. Natomiast procesowa nazwa "postanowienie" odnosi się do indywidualnych aktów administracyjnych dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej /art. 123 par. 2/.
Tryb orzekania w przedmiotowej sprawie podlega przepisom ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./. Jest to postępowanie dwuinstancyjne, w którym w I instancji orzekają powiatowe zespoły, a w II instancji wojewódzkie zespoły, zaś w myśl art. 6 ust. 5 tej ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Z kolei art. 66 omawianej ustawy odsyła w sprawach nieuregulowanych jej przepisami do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu cywilnego oraz kodeksu pracy.
Z uregulowaniem tym koresponduje par. 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stopniu niepełnosprawności, trybu postępowania przy orzekaniu oraz zakresu, składu i sposobu działania zespołów orzekających, a także jednolitego wzoru legitymacji dokumentującej niepełnosprawność oraz organów uprawnionych do jej wystawiania /Dz.U. nr 9 poz. 82/, w myśl którego do postępowania przed powiatowymi i wojewódzkimi zespołami w zakresie nie uregulowanym w tym akcie mają zastosowanie przepisy Kpa. Należy zauważyć, że przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego regulują tryb wydawania orzeczeń w postępowaniu przed zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Z przepisów tych wynika, że formę orzeczenia nadano różnorakim rozstrzygnięciom sprawy, jakie mogą zapaść w tym postępowaniu. Mogą być to orzeczenia zawierające rozstrzygnięcia zarówno co do meritum sprawy, jak i tylko procesowe. W szczególności może to być: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności par. 12 ust. 4/, orzeczenie odmowne / par. 13 ust. 2/, orzeczenie kończące postępowanie w sprawie /par. 12 ust. 6/ czy też orzeczenie o umorzeniu postępowania /par. 12 ust. 7/. Powyższe unormowania uzasadniają stwierdzenie, że orzeczenia wydawane w postępowaniu przed zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są decyzjami w rozumieniu przepisów Kpa.
Nie są to wszakże wszelkie rozstrzygnięcia, które zapadają, w tym postępowaniu w formie orzeczenia. Ze względu na wskazane wyżej odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać, że formę "orzeczenia" będzie miało każde rozstrzygnięcie zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, dla którego kodeks przewiduje formę decyzji/art. 104 par. 2 Kpa/. I to bez względu na fakt, czy rozstrzygnięcie to wywołuje jednocześnie skutki materialnoprawne i procesowe, czy też ogranicza się jedynie do zakończenia postępowania w danej instancji /skutek procesowy/, jak np. ma to miejsce w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania, z przyczyn innych niż wymienione w par. 12 ust. 7 rozporządzenia. Omawiane przepisy nie da ą bowiem najmniejszych podstaw do przyjęcia, że zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności orzekają w drodze orzeczenia, gdy orzekają według przepisów procesowych zawartych w cyt. rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, a decyzje wydają wówczas, gdy orzekają według przepisów zawartych w Kpa. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że "decyzja" i "orzeczenie" to dwa różnego rodzaju indywidualne akty administracyjne.
Jeżeli zatem, przepis art. 6 ust. 5 stanowi, iż od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych i to niezależnie od tego, w jaki sposób rozstrzygnięto sprawę, to konsekwentnie należy przyjąć, że każde orzeczenie tego zespołu niezależnie od tego, czy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, czy też jedynie kończy postępowanie w sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego w drodze odwołania.
W konsekwencji, oceniając dopuszczalność skargi Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie podlega kognicji NSA w świetle przepisów zawartych w art. 16 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z tych względów skarga na zaskarżoną decyzję jest niedopuszczalna, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.